司法权内部监督的边界

——以严禁插手过问他人办理的案件为视角

广东省广州市萝岗区人民法院    李志红 李文杰 侯洁

二○一三年六月三日

论司法权内部监督的边界

——以严禁插手过问他人办理的案件为视角

论文提要：

根据马克思主义哲学原理，事物发展动力在于内因，外因只起加速或延缓作用。所以，司法权的监督首先要从法院内部抓起。提高法官职业道德素质和业务素质，更要在内部监督和惩戒机制上有所作为，体现成效，只有内部监督问题解决了，才有更大的空间和余地去理顺外部关系，才有可能在根本上提高法院和法官的地位。笔者有感于广东省东源县人民法院副院长刘伟华参加县里协调会后，荒谬之举背后所隐藏的法官与法院的非独立性，司法权内部监督的软弱甚至缺失对司法权威造成的损害。笔者从“五个严禁”之严禁插手过问他人办理的案件为视角，认为插手过问案件可以是双刃剑，权且将此作为一种监督对待，规范监督的程序，把握好适当的监督边界，是可以转弊趋利，收获另类监督的功效。本文首先从司法权、内部监督的概念界定入手，对内部监督从不同角度予以分类归纳其特点；其次列举目前司法权内部监督的形式并分析其存在的问题；第三，对内部监督应专设一个审判监督管理部门，走全盘登记备案手续进入规范化内部监督的路径进行了细致设计；第四，在内部监督对司法权的运行有所作为时，移步换景式地勾勒出内部监督应当遵从一定的程序，秉承公正、克制、谦抑的原则和边界。笔者以期通过设置一个统一的审判监督管理部门，将立案庭为主体的案件流程监督，以审监庭为主体的案件质量监督，以纪检组监察室为主体的查处违纪违法监督，以政工为主体的岗位目标考核监督整合起来，共同坚守内部监督设定的权限边界，构筑事先监督、事中监督与事后监督密切配合的内部监督防线，达到最佳的内部监督效果。

全文共7023字。

以下正文：

引子

广东省东源县人民法院副院长刘伟华在参加县里的一次协调会上受命一项“特别任务”——核销挪用的社保基金。陈伟华陈述：“当时我提出，时间不够，司法程序走不完。但上级领导让我‘想想办法’”。情急之下，刘伟华没有经过起诉、开庭等必要的司法程序，共伪造了8份判决书。“在假判决之前，我口头向法院院长汇报，得到口头同意说:‘县里的事有什么办法?’”。据此308万元的“窟窿”资金以“超过诉讼时效”及“无法收回”为由得到了核销。目前，河源市人民检察院表示，该案经查基本属实，刘伟华涉嫌渎职侵权，已被取保候审。

“能有什么办法？”，深藏的该是怎样的无奈？法院参加党政机关组织召开的协调会，已然司空见惯。作为社会公平正义最后一道防线的法院，其困扰、其压力，其脆弱，其尴尬，可谓被道尽了。在对司法权运行过程中，无论外来“监督”如何强势，当转化至法院，便形成法院内部运行的自循环，内部监督是自应启动发挥应有的作用，但此时的内部监督竟显得如此软弱无力。

一、司法权内部监督的概念、分类、特点

（一）相关概念的界定

司法权是指特定的国家机关通过开展依其法定职权和一定程序，由审判的形式将相关法律适用于具体案件的专门化活动而应当履行的职责。司法权具有专属性、中立性、独立性、程序性、公正性、被动性等特点，结合国际惯例，本文认为目前对司法权不宜作扩张解释和使用，只宜界定为法院和法官享有的审判执行权，而不包括检察院的检察权。

我国目前的监督体系主要分为外部监督和内部监督，对司法权实施的外部监督，已形成党纪监督、行政监督、人大监督、司法监督、民主监督、舆论监督和社会监督等“全方位”外部监督体系。上述外部监督往往也会转化为内部监督。内部监督又称系统的自循环监督，指监督主体和监督对象属同一组织或同一系统的自我约束的机制。法院内部监督又包括两个层面，一是上级法院对下级法院的审级监督；二是本法院内部的监督。有学者认为人民法院的内部监督是法院上下级之间、法院内部各职能部门之间及各职能部门对法院员工所进行的监督。本文所述司法权内部监督是指法院内部组织或具有管理职责的个体对法院内部各职能部门、工作人员行使审判职权行为的察看、督促、维护、惩戒等活动。

（二）司法权内部监督的分类

1.审判监督与行政监督

    从监督的内容不同可划分为审判监督和行政监督。审判监督主要是对案件裁判情况的监督，解决审判工作中的问题，不处理个人违纪违法行为；行政监督主要是院长、庭长、审判长、监察部门、政工部门对法院工作人员遵纪守法情况的监督，对案件裁判结论不具有决定权。司法的行政监督完全不同于行政机关的监督，对司法权的监督重点是监督审判组织、审判人员是否符合法律程序，是否遵纪守法，不干扰案件的裁判结论，真正维护审判的独立性。审判监督和行政监督两者的职能、性质均有区别，但通常处于相互交叉、相互依存之中。审判监督应以行政监督为前提，行政监督不得干扰审判监督。

2.组织监督和领导监督

从监督的主体不同可划分为组织监督和领导监督。组织监督是以审判组织、具有监督职责的部门为主体的监督，如合议庭、审判委员会、审监庭、监察室的审判监督；领导监督是具有管理者身份和职责的监督，如法院的院长、副院长、正副庭长，落实一岗双责的管理监督。领导监督也会与审判监督相交叉，领导对业务的监督包括院长发现生效裁判文书错误提交审判委员会讨论，决定是否再审；院长、庭长决定回避、监督审限、签发法律文书等。

3.外化监督与内在监督

从监督信息的来源不同划分为外化监督与内在监督。外化监督是由法院以外的组织、团体、个人等提出的监督信息，由所涉法院内部组织开展的针对性监督，一般由外部监督转化而来；内在监督是法院为不断完善改进自身工作，而自主开展的监督。

（三）司法权内部监督的特点

外部监督由于监督主体缺乏相应的专业知识，在其履行监督职能遇到复杂情况时缺乏准确的判断，很难保证监督理性化目标的实现，而内部监督相较外部监督，其监督主体与监督对象的工作职责性质相近，监督内容广泛，监督主体有更多的机会和条件了解监督对象的活动，使监督更具有直接性和针对性，能够提高工作效率，体现效益。

1.及时。从监督主体和上述各种监督方式可以看出，对司法权运行的内部监督具有事前的防范性和随时性，触角能第一时间准确深入到监督点，并全面动态监督。

2.专业。法院内部监督是专业监督。监督主体熟悉法院工作运行规律，具体监督人员在法院工作有一定年限，对法律、业务等相关知识比较娴熟精通，其监督具有专业性、合理性，客观上能够提高监督的质量与效果。

3.有效。同一共同体内，熟知的人际、业务流程，对相互间的监督提供了足够的空间与便利，碍于荣誉、晋升、考核、评先评优与监督的挂钩，被监督者与监督者的配合、支持有一定的优越性，可准确、深入找到问题根本所在，及时提出纠正、牵制的措施。

4.低成本。内部监督在监督耗费的时间、人力、环节等方面力争精简高效，且便于合理分配权力，大大降低监督成本。

二、司法权内部监督的形式及存在问题

（一）司法权内部监督的具体表现形式

    法院各项内部监督制约机制在履行监督职能、促使审判权公正高效廉洁运行等方面发挥了重要作用。目前内部监督主要有以下几种方式：

1.依照审判监督程序对生效裁判进行监督，由审判监督庭开展。

2.督办部门对外来督办案件的跟进监督，主要是督办制度。

3.庭长、分管院长、院长对具体案件的监督，主要是案件的汇报和审核（批）制度。

4.审判委员会的监督，即对重大疑难复杂案件的个案监督。

5.实行立、审、执分立的制约监督，即案件流程管理制度对各部门、各工作人员的制约监督关系。

6.案件庭审、听证、裁判文书评查监督，由审判管理部门组织开展。

7.错案责任和执法过错责任追究监督，由审判委员会对发改案件的评查讨论决定。

8.纪检监察部门、信访部门对办案作风、办案纪律的监督，如审务督察、司法检查、信访投诉调查。

9.审判工作目标管理及审判质效考核监督，主要是政工人事部门对干警业绩的考核管理。

10.庭务会议或向上级法院请示的个案监督，部门内部对本部门疑难复杂、社会影响较大或裁判尺度把握不准的案件，召开庭务会议讨论，或向上级法院对口部门请示。

11.法院聘请的司法监督员、人民陪审员职责范围内的监督。

（二）司法权内部监督存在的问题

1.行政化明显。人民法院长期以来以行政管理模式运行为主，法院的内部监督机制表现出一定的行政化，削弱甚至干预了审判权的独立。

2.内部监督部门分散、权限分化。缺少一个内部监督的归口管理部门，表现为审监庭“只管案不管人”，监察室“只管人不管案”，信访室“只接访不查实”，办公室“只催督不办理”等权责不衔接、查处不到位的“单打一”监督格局。

3.事后监督为主，事前、事中监督流于形式。事后监督具有准确性、惩戒性，监督人员自是理所当然，理直气壮。而事前、事中监督，迫于监督工作似法院中心工作之边缘性工作，“五个严禁”、《中华人民共和国法官职业道德基本准则》、《关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》等，办案法官对这一尚方令牌的巧妙之用是如鱼得水；而监督者对此更是深有顾忌，担心难以把握事前、事中监督的度与界，反而被标上没事找事或干预过问案件之嫌。再者，监督人员往往脱离一线业务岗位一段时间，繁杂工作多，很难有精力大范围开展事前、事中监督工作，乃道是“先其未然谓之防，发而止之谓之救，行而查之谓之戒。防为上、救次之、戒为下”。

4.浮于表面。内部监督囿于同一单位同事之间，抬头不见低头见，为了一种“和谐”的气氛，监督人员一般不会主动监督，而且监督者往往也受治于人，不敢放手大胆工作，“老好人”思想使监督更多趋于一种形式，难以有实质性作用。

5.两极分化。不同法院间内部监督的适度性差别较大，过度“监督”，违背了独立原则；“怠于监督”，忽视实际情况，不能保证审判质量。 

6.边界不清。审判监督与行政监督混淆不明，领导监督替代组织监督，出现监督的真空地带或重叠多头监督的情况，有监督者与被监督者之间无所适从之惑。 

7.责任虚化。庭长、院长审批案件和审委会的定案权，形成了“判而不审，审而不判”，有悖于审判独立，同时也助长了法官办案的依赖性，虚化或转移了法官责任。

8. 缺乏外来监督的输入口。外来监督多元、分散式转化于法院，同一宗案件，可能有来自于原告诉求材料上政府领导的批示性监督，被告答辩材料上人大领导的监督性批示；某一批示性监督材料有可能从立案信访途径转至法院，有可能从交办件转至法院，也有可能以督办工作转入法院，也有可能以最便利的方式直接交至法院领导，还有可能当事人一件多