村民自治在我国现代化法治进程中

凸显的问题

广东省广州市萝岗区人民法院   周荧辉

二○一三年五月三十日

村民自治在我国现代化法治进程中凸显的问题

论文提要：

    村民自治制度经过了三十多年的发展，逐渐地走向成熟，农村民主自治的程度也越来越高。但是由于我国村民自治相关立法的滞后、农村法治教育的落后以及政府对村民自治的监管缺失等原因，在我国现代化法治进程的道路中，广大农村由于村民自治制度的不完善所产生的问题越来越突出，甚至已经危害到了我国村民自治的基础，使这一制度偏离了轨道。本文就现在农村在实行村民自治的过程中所产生的突出问题进行了分析，主要存在两个比较突出的问题：一是村官腐败问题日益严重；二是村规民约与国家法律法规之间冲突不断。分别分析了产生问题的原因，并提出了解决问题的建议。近年来，法院受理关于村官腐败的刑事案件和村规民约侵犯集体经济组织成员的民事案件日益增多，给我们现行的村民自治制度敲响了警钟。如何将村民自治引向正确的轨道，不让农村的民主流于形式，实现真正的实质的村民自治，是值得我们探讨的问题。全文共6027字。

一． 村民自治立法的发展历程

村民自治作为一种正式制度产生于1980年，最早在我国广西的罗城县、宜山县等地的一些农村地区产生了中国第一批村民自治的机构即村民委员会，当地由于治安环境恶化，因此就通过召开全体社员大会的形式，推选出部分社员负责对治安问题进行组织和安排，实际上就是将原有的、以上级委派大队干部的形式以及当时的大队管理体制从行动上给予了否定，他们采用无记名投票的方式在中国产生了第一批村民委员会。当然这个村民委员会的作用还仅仅停留在初始阶段，并不像现在的村民委员会有着众多的功能。随着经济的发展，广大农民的民主意识不断增强，对村委会的要求逐步提高，希望通过它来实现自己的权利，而且在中国历史上农村的某种自我管理的组织一直都存在，所以村民委员会的这个自治组织实际上就是中国农村社会对既有经验的恢复，这一做法迅速在全国不少农村地区得以推广。

当时的全国人大副委员长彭真同志敏锐的意识到村民自治的民主价值，在他的力主推动下，1982年全国人大在对宪法进行修改时，在第111条对当时还处于初始状态的村民自治进行了明确规定：“城市和农村按居民居住地设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”虽然这一条文中并没有出现“村民自治”的字眼，但是其所规定的具体的内容正是村民自治制度的主要内容，因此这也成为村民自治制度的宪法依据。

宪法的规定较为笼统，没有出现“村民自治”的概念，对村民自治的具体内容也没有作详细的规定。我国现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》是1998年11月4日由第九届全国人大常委会五次会议制定，2010年10月28日第十一届全国人大常委会第十七会议修订的，是在1987年11月24日第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的基础上经过大幅度修改和完善而形成的。该法全面规定了村委会的性质、地位、职能、产生方式、组织构成、活动方式及其与村党支部和基层政权的关系等内容。因此被不少人誉为“我国村民自治的基本法律”。

随着村民自治制度的日益发展和成熟，这三十年来从中央到地方还制定了不少法规和规章，可以说涉及到村民自治的各个方面，大大地促进了村民自治的顺利发展和村民自治的法制完善。各省也都根据自己本地区的实际情况，先后出台了与村委会组织法相配套的实施办法。此外，除了制定专门的法律法规外，很多其他法律也有涉及到村民自治事项，比如《物权法》、《婚姻法》、《农村土地承包法》等等。由此由上至下的村民自治的法律体系逐步形成，村民自治的顺利发展提供了重要的法律保障。

二、我国村民自治发展过程中存在的问题

（一）村官腐败问题日益严重

近年来随着经济的发展，很多地方的农村经济发展迅速，村官作为农村基层事务的管理者，在履职过程中涉及的金钱、经济利益等也越来越多，很多富裕村的资产甚至已经过亿，即使有些不富裕的村，也由于有国家一系列惠农政策的实行和惠农补贴的发放，村官们也能直接接触到某些经济利益。根据最高人民检察院的数据，在2008年全国立案侦查的涉农犯罪案件犯罪嫌疑人中，农村基层组织人员4968人，占42.4%，其中村党支部书记1739人，村委会主任1111人。研究过多起村干部腐败案件的广州市律协刑事司法委员会主任钟闻东指出，“过去村集体经济规模小，村干部腐败案件，涉案金额上万元就是大案，但今年来随着村集体经济规模不断壮大，沿海发达地区村干部贪污腐败案件的涉案金额，动辄几十万上百万元。”

村官的腐败行为严重损害了将其选举出来的广大村民的利益和农村的公共管理秩序，导致了农村社会矛盾纠纷的升级，破坏了我国农村基层民主法治建设和农村社会的和谐稳定。其腐败行为主要有以下几种表现形式：第一，违反财务管理制度规定，直接侵吞集体财产和各类补助款；第二，骗领各项专款和补偿款项；第三，巧立名目，私吞、挥霍集体财产；第四，挪用公款满足个人私欲；第五，在发放救济款、审批宅基地等事项上收受好处费；第六，在代表村委会对外经营、征地等事项上收受贿赂，出卖村民利益；第七，用村里集体财产来进行行贿，为个人谋取不正当的利益；第八，滥用职权，损害村民的利益；第九，作风专制霸道，甚至与黑恶势力勾结，生活腐化堕落等等。由于成为村官所带来的种种“好处”，因此很多人在竞选村官的最初动机就不那么单纯，甚至为了达到自己的私人目的，不惜以贿选甚至是暴力威胁的方式拉票，严重地危害了村民自治的秩序，使得民主选举流于形式，是民主法治的倒退。

（二）村规民约与国家法律法规之间冲突不断

村规民约作为我国民间法的一个重要组成部分，历史源远流长。“历史上的村规民约，发韧于宋，推行于明清，清朝中期渐趋成熟，清末明初曾在一些地区盛极一时。”传统的村规民约是以稳固乡村基层社会秩序为目的，以封建宗法思想和纲常礼教为指导，多以儒礼教化、纯善民风为内容，按本村习俗，以适应本村实际需要而自行制定，执行上趋于组织化、制度化，在客观上促进古代社会文明的进步和乡村经济的缓慢发展。在我国广大的农村，村规民约是村委会用来组织村民进行自治的重要途径和手段之一。现代的村规民约指的是“村民根据有关法律、法规和政策，结合本村实际共同商议制定，并需要全体村民自觉遵守的行为规范，其内容主要涉及社会公德、家庭美德、村风民俗、邻里关系、公共秩序、治安管理等方面”。我国现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》第20条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”因此在现代农村，村规民约就是居住在同一村庄的村民，为了更好的实行村民自治，依据国家的法律法规和村民长期以来在生产生活中形成的风俗习惯，共同商议制定的自我约束规范，它是村民自我管理、自我教育、自我服务的具有自治性质的行为规范。

同时，《村委会组织法》第20条第2款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权的内容。”本条法规明确了村规民约必须符合国家现行法律法规的规定，才是合法的，才能具有法律效力。但是在我国广大农村，很多村民发表大会、村民委员会等村民自治组织以多数人通过的村规民约为理由，侵犯少数人的合法权益，甚至剥夺其享有利益的权利。例如在珠三角的很多农村地区，在农业现代化、农村城镇化和城市市区扩张征地的发展背景下，一些地方的村委会以村规民约的形式在土地调整和流转的过程中剥夺了“外嫁女”的土地权益。绝大多数“外嫁女”的分红被完全取消，被剥夺权益的“外嫁女”不断地通过上访、向法院起诉的方式维护自己的合法权益。“外嫁女”的问题从表面上来看是农村利益分配的矛盾，但是从本质上来看是传统伦理观念与现代法治理念之间的冲突，也体现了村规民约与国家法律之间的冲突。

三、村民自治产生问题的原因分析

（一）村官腐败现象产生的原因

村官之所以产生如此多的腐败问题，首先从源头上来看，村官掌管着集体经济组织的财产和权益，而对村官所享有的这些权力还缺乏有效的监管。华中师范大学教授唐鸣曾指出，“在大力推进新农村建设的过程中，大量资金流入农村，大批项目在农村开展，又增大了村官腐败的可能。特别在一些有着较多可支配集体资源的村庄，村官腐败的诱惑就更大了。”这句话点出了村官以权谋私的利益基础就是直接掌管农民利益。正是由于巨大的利益诱惑，在参选的时候就动机不纯，不惜以贿选、暴力威胁等违法手段达到自己的目的，一旦参选后就利用手中的权力不惜牺牲村民的利益来满足自己的一己私欲。

其次，目前的村级财务管理制度不健全，使得村级的财务管理混乱，在村里实际操作中不执行已有的基本财务制度，自收自支、无票报销、虚假报票、收款不入账甚至是不建账本的做法比比皆是，这样之中状态为村官腐败创造了便利的条件。

同时有些政府官员出于对村民自治制度的误读，使得基层政府的行政监管缺位，认为只要是村民自治的问题就不归政府管理，政府如果干预村内事务就是违反了村民自治制度。因此基层政府在监督村民选举、村务公开、民主决策等方面太多不积极甚至是与村干部串通包庇形成利益同盟，也在一定程度上助长了村官的腐败行为。

（二）村规民约与国家法律法规冲突的根源

村规民约必须符合国家现行法律法规的规定，才能具有法律效力。但是，一些村民代表大会、村委会等村民自治组织以多数人通过的村规民约为由，侵犯少数人的合法权益，例如剥夺外嫁女的土地收入权益。虽然这些村规民约在制定程序方面合法，但是其内容与宪法、法律、法规和国家的政策相违背，超出了村民自治的范围。造成这种局面的原因有几个：第一，村民对国家相关法律法规的熟悉程度不高，国家相关法律和政策的出台与实行，由于村民的不知情，没有发挥其应有的作用，而村规民约是村民亲自参与讨论并通过的，与自己的日常生活联系最紧密，因此促使村民在内心深处更依赖于村规民约。第二，国家对村规民约的审查监督机制缺位，《村委会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法应属于村民自治范围内的事项。”第20条第1款规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”由此可见，《村委会组织法》只规定了村规民约的备案程序，并没有规定对村规民约的审查、监督机制，致使各种不合法的村规民约得以出台。而乡镇政府在处理违法的村规民约中，由于法律法规的限制，而难以发挥其作用。第三，我国的农村地区现在都是以《村委会组织法》作为依据来实行村民自治的，它被认为是农村的根本大法，甚至可以凌驾于其他的基本法律之上。根据《村委会组织法》的规定，召开村民会议应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过即为有效。在实践中，村民会议通常以所谓的家族、习俗等民间规则作为依据来决定某些事项，法律往往被忽视。

四、对于解决问题措施的几点建议

（一）要彻底整治村官腐败问题，预防与治理并重，重在预防，关键就是要抓住腐败的源头，从制度设计等方面采取措施。第一，要严格落实村民委员会选举制度，严厉打击贿选、暴力威胁等行为。在很多农村地区，争当村官的根本原因就是认为有利可图，不惜在选举中花费大量的金钱，期待当了村官之后就能捞回来，是一笔划算的买卖。在这种动机下成为村官，腐败是必然的。《村委会组织法》对于村民委员会选举的程序等方面都进行了明确的规定，关键问题在于如何落实。根据《村委会组织法》的规定，乡镇政府、人大等承担对村基层选举的监督与指导，对于村民向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报选举中的违法违纪行为，有关部门应当负责调查并加以处理。甚至很多地方立法对选举的违法违纪行为做出了更为细化的规定。我国的法律法规对贿选、暴力干涉选举等违法行为都规定了相应的惩治措施，关键问题就在于能否由基层政府加以落实，在选举阶段就要对村民进行法律法规的宣传，指导村民选举出最能代表和维护村民利益的村官，在源头上减少甚至消除腐败行为的可能性。

   第二，建立完善的村级财务管理制度，与审计制度紧密相结合。百分之八九十的村官腐败都是因为村级财务管理制度混乱、财务监管不严等原因而产生的，要消除腐败，就要从钱的出处严格把关，建立完善的村级财务管理制度。村级财务要定期公开，要由严格的报账制度，超过一定数额的支出要由村委会或者村民代表大会集体表决通过。同时审计机关要不定期对村级财务进行审计，审查村委会的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，严格监督村级财政收支问题，使村官在村务公开和民主管理中存在的违法违规行为得到及时的审查和发现，预防腐败的滋生。

第三，强化政府的行政监督职能，消除对村民自治制度认识的误读。根据《村委会组织法》规定，村民自治的各项活动不能与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，也就是不能违法。作为基层政府，基本职责就是要保障法律的执行和政策的落实，因此政府应该采取积极有效的措施，对村民自治活动的合法性进行监督。但是政府在监督的时候也要把握一个原则，就是监督村民自治程序和事项的合法性，即在村民自治的过程中是否违反了宪法、法律、行政法规、部门规章和地方性立法等相关的规定，但是不能干涉村民的自由意志，只监督程序，不干预结果。

村官的腐败问题给社会造成了严重的危害，有人将其比喻为“蝼蚁之穴”毁千里之堤。其不仅仅损害的是村民的合法利益，破坏村民自治的秩序，也激化了农村的社会矛盾，影响了农村民主法治的实现。因此我们必须坚决予以打击。

（二）在我国实行依法治国、建设社会主义法治国家的进程中，村规民约作为村民自治的手段，其存在有其合理性，但前提是必须遵循国家的法律法规和政策。所以为了更好地发挥村规民约在村民自治中的作用，我们可以通过采取一些措施来实现村规民约与国家法律法规之间的良好互动。

第一，要对村民进行必要的法治教育，提高村民的法治观念。由于长期以来，国家对农村法治宣传的力度不够，“送法下乡”等活动仅仅走过场，没有落到实处，现代民主法治观念并没有深入到广大村民中，法律在村民心目中仍然是高高在上的，与自己关系不大。而村规民约中很多内容是农村生活的一部分，很多观念在村民的脑海中已经根深蒂固，短期内难以改变。因此我们的法治宣传工作应该循序渐进，以村民能够接受的通俗易懂的方式进行，可以先抓重点，从村干部的法治教育着手，开展法律培训，提高村干部的法律水平和整体素质，在村规民约的制定和修改上引导其他村民遵循国家的法律规定。

第二，要健全对村规民约的审查和监督机制。“村规民约的重要性要远远大于其他类型的习惯法，这主要是由于它具有某些类法律性”。对于一些村规民约存在的违法现象，应充分发挥人大、政府等部门的监督作用。建议可以对《村委会组织法》进行相应的修改，加强政府对村规民约的审查和监督作用，可以规定在村规民约制定之后村民会议表决前，政府的相关部门先对内容进行审查，如果发现有违反法律法规和国家政策等的条款，应该及时指出来，不允许提交村民会议表决。但是要注意的是，政府部门在监督的时候要把握好度，切忌以监督的名义来干预村民自治。

村规民约作为一种独立于国家法律法规的“民间法”，其存在是与我国农村经济和文化的发展相适应的。但是在我国构建现代化社会主义法治国家的进程中，村规民约只有在不违背国家法律、法规和政策等情形下，才具有合法性，也才能真正实现村民自治。