论城市房屋强制搬迁模式之构建与完善
— 以审判实践为视角探索“裁执分离”模式
广东省广州市萝岗区人民法院 陈圣忆
二○一三年五月三十日
论城市房屋强制搬迁模式之构建与完善
— 以审判实践为视角探索“裁执分离”模式
论文提要：
随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年1月21日起施行）、《行政强制法》（2012年1月1日起施行）、最高人民法院法释［2012］4号《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（2012年4月10日起施行）颁布实施， “裁执分离”为主导的城市房屋强制搬迁模式得以确立，各地司法实践也逐步对该模式进行了探索尝试，由于没有具体完善的配套制度，该模式在实际运行中仍存在诸多问题。本文从审判实践出发，分析笔者所在法院2005年至2012年房屋拆迁类行政案件，阐述了法院“裁执合一”强制拆迁模式的缺陷，并借鉴国外先进经验，构建“司法裁判、行政执行、裁执分离”的模式，引入非诉“执行令”制度，就该模式在审判和执行环节的具体操作机制上提出解决之道，以求教于同仁。本文共9603字。
以下正文：
一、历史沿革：城市房屋强制搬迁模式（1）的历史演变
（一）经济转型时期：政府组织为主导的强制拆迁模式。１９９１年３月２２日国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条例》，作为我国第一部系统地规范城市房屋拆迁行为的行政法规，条例对城市房屋拆迁的管理体制和程序、补偿安置原则和法律责任都作出了明确规定，条例第九条第一款规定，当地人民政府可以组织统一拆迁，也可以由拆迁人自行拆迁或者委托拆迁。有条件的城市和城市中实行综合开发的地区，应当实施统一拆迁。在该条例的指导下，我国的城市房屋拆迁行为有了法规的管理，城市房屋拆迁工作更加有序，但当时的城市房屋拆迁仍然以政府组织拆迁模式为主。随着改革的深入和新情况的不断出现，因拆迁引发的纠纷和矛盾不断增加，原条例的不少规定已明显落后于现实，不能更好地指导城市房屋拆迁的工作。
（二）城市化发展阶段：确立“双轨制”强制拆迁模式。2001年6月6日国务院常务会议通过了对《城市房屋拆迁管理条例》的修改，并于当年11月1日起实施。该条例第十七条第一款规定，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。修改后的条例，确立了政府对城市房屋拆迁执行既可以责成有关部门强制拆迁，也可以申请法院强制拆迁的“双轨制”拆迁模式。在拆迁问题上，地方政府既是拆迁许可者，又是争议裁决者，政府角色的严重错位逐渐发展成为拆迁矛盾的根源。
（三）法制化征收阶段：司法“单轨制”强制搬迁模式。2009年12月7日，北大法学院5位教授以普通公民的名义向全国人大常委会发出了关于对《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称“《拆迁管理条例》”）进行审查的建议书。与此同时，全国各地不断发生恶性拆迁事件（2）让拆迁条例的弊端日益凸显，时势的变化让公众对修改法律的呼声越来越高，新条例的出台已经刻不容缓。2011年1月21日，国务院颁布并施行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征收与补偿条例》”），新条例改“拆迁”为“征收”，并取消了“行政强拆”，将“双轨制”拆迁模式改为申请法院强制执行的“单轨制”搬迁模式，突出保障了被征收者的权益。不过，《征收与补偿条例》的实施却差强人意，由国家四部委联合通报的2011年上半年的11起强拆致人伤亡案（3），即为例证。
（四）司法改革阶段：“裁执分离” （4）为主导的强制搬迁模式。2012年1月1日《行政强制法》施行，该法对行政强制执行权的分配还是沿用了“双轨制”的模式，即“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行执行为例外”。该法第五十七条规定，“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。”至于裁定以后由谁来执行，法条并没有给出明确规定，根据全国人民代表大会法律委员会对删去《行政强制法（征求意见稿）（第四稿）》第60条规定（5）的解释，我们可以理解为，《行政强制法》的立法者是有意对行政机关申请人民法院非诉执行方式不作明确规定，目的是为了给以后的非诉执行改革留下探索空间。
2012 年4 月10 日，最高人民法院施行《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称“《规定》”），该司法解释充分考虑对被征收人合法权益的多重保护，确立“裁执分离”为主导的强制搬迁方式，从案件受理、审查、执行和新旧规定衔接等程序和实体方面对人民法院办理征收补偿决定非诉执行案件作出了具体规范。这种“裁执分离”的强制搬迁模式既有利于人民法院履行监督支持行政机关依法行政、保障被征收人合法权益的职责,也有利于征收补偿活动的顺利进行,更好地实现维护公共利益与保护公民权益的统一。
二、司法实践：“裁执合一” （6） 城市房屋拆迁模式（7）的运行状况
（一）实证考量之司法实践中房屋拆迁行政案件统计。近年来，在城市建设速度加快的大背景下，每年拆迁量大幅增加，人民法院审理的房屋拆迁行政案件数量增多，而其中因公共利益性质的建设项目引起的房屋拆迁行政案件比例较高。以笔者所在法院为例，2005年至2012年，共受理各类行政诉讼案件402件，其中房屋拆迁行政案件就达167件，占41.54%。同时，在房屋拆迁行政案件中，符合《征收与补偿条例》第8条所规定的因公共利益需要实施拆迁的共107件，占房屋拆迁行政案件近三分之二。例如，2009年共收房屋拆迁行政案件31件，其中涉及公共利益拆迁案件13件；2010年共收房屋拆迁行政案件48件，其中涉及公共利益拆迁案件47件；2011年共收房屋拆迁行政案件26件，其中涉及公共利益拆迁案件25件。（如图一所示）
图一：2009年-2011年涉及公共利益拆迁的行政案件比例
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并且，在房屋拆迁行政案件数量增加的同时，这类案件的审理难度却并未降低。由于房屋拆迁直接关涉被拆迁人的重大根本利益、且案件具有的化解难度较大、矛盾冲突激烈、群体诉讼多发、类型构成复杂（如图二所示）等特点，今后房屋拆迁中的法律难题将更加突出。
图二：2005年-2012年房屋拆迁行政案件构成类型及所占比例
（二）实证考量之司法实践中房屋拆迁非诉执行案件统计。以往对拆迁裁决的执行以行政强制拆迁为主，行政机关极少根据《拆迁管理条例》的规定申请人民法院实施司法强制执行。以笔者所在法院为例，2005年至2010年，共受理行政非诉执行案件277件，其中行政机关申请强制执行房屋拆迁裁决案件为0件,申请强制执行责令交出土地案件为17件，房屋拆迁非诉执行案件不到全部非诉执行案件的十五分之一。《征收与补偿条例》实施后，2011年至2012年，笔者所在法院共受理行政非诉执行案件271件, 其中行政机关申请强制执行房屋拆迁裁决案件为20件,申请强制执行责令交出土地案件为5件，房屋拆迁非诉类案件所占执行案件比重有所增加，但仍然不到非诉执行案件的十分之一（如图三所示），可见，由于《征收与补偿条例》实施时间较短，对法院房屋非诉执行案件的影响尚未实际体现出来。
图三：2005年-2012年房屋拆迁非诉执行案件与非诉总收案比对
上述房屋拆迁申请强制执行案件中，行政机关申请强制执行房屋拆迁裁决案件共20件,申请强制执行责令交出土地案件为22件，其中25件进行了公开听证，31件均裁定准予强制执行，11件准予撤回申请，准执率73.8%。裁定准予强制执行的31件案件由笔者所在法院的执行部门负责执行，即采用“裁执合一”的强制拆迁模式。分析移交执行的31件执行案件，强制执行的共21件，另外10件终结本次执行程序，强制执行率67.74%，且这31件案件从法院立案审查至执行局执行结案最长审执周期一年，平均周期也长达7个月。可见，由于执行部门人员配备、物质装备、执行手段有限，难以承担矛盾尖锐的强制拆迁任务，执行难度大，执行程序繁琐，周期过长，“裁执合一”强制拆迁模式的执行效果并不理想。（如图四所示）
图四：2005年-2012年房屋拆迁非诉执行案件强制执行情况
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年份 |
笔者所在法院 |
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受理非诉执行案件总数
（件） |
房屋拆迁申请强制执行案件数（件） |
准予执行案件数
（件） |
从法院立案审查到执行结案平均周期（月） |
审查中听证数（件） |
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