人民法院规范化管理体系构建研究
广东省广州市萝岗区人民法院 邓颖
二○一三 年 六 月 三 日
编号：
人民法院规范化管理体系构建研究
——以ISO9000质量管理体系为路径
论文提要：
随着我国社会主义市场经济社会的迅猛发展，人们在政治、经济、生活等日常交往各个领域中产生的纠纷不断涌现，社会公众对于人民法院在维护社会正义、保护人民群众合法权益上的期望值也越来越高。探索如何提高法院的管理水平和效率，增强法院管理的系统化、规范化，谋求跨越式发展，成为人民法院自我提升工作的当务之急。
ISO9000质量管理体系作为目前国际上公认的、比较先进的质量标准体系，已经被广泛用于包括知识、科学、技术和经济等各行各业的管理领域中。在这种情况下，一些基层法院为了适应新的发展形势，从根本上消除传统法院管理模式带来的弊端，实现管理的系统化、科学化和制度化，开始了在法院管理中引入ISO9000质量管理体系的有益探索。
本文通过介绍ISO9000质量管理体系，结合传统法院管理中存在的问题，分析在法院管理中引入ISO9000质量管理体系的可行性和意义，论述ISO9000质量管理体系的八项质量管理原则在法院管理中的运用以及一些主要术语的特定涵义，以确定ISO9000质量管理体系在法院管理中的实施步骤和方法。对广州市萝岗区人民法院引入ISO9000质量管理体系进行实证研究，详细论述引入的实施情况、成效，分析存在的问题，并就在法院管理工作中引入ISO9000质量管理体系的完善和发展提出若干建议，以促进法院形成具有中国特色、符合司法规律的规范化管理体系。
全文共9896字。
以下正文：
一、绪 论
（一）研究的背景和意义
随着我国社会主义市场经济社会的迅猛发展，人们在政治、经济、生活等日常交往各个领域中产生的纠纷不断涌现，社会公众对于人民法院在维护社会公平正义、保护人民群众合法权益上的期望值也越来越高，这都给人民法院的审判和内部管理工作带来巨大的压力和冲击。
传统的法院管理模式有较强的人治色彩，管理手段粗放，管理效率低下，对工作的落实和监督缺乏健全、有效的运作机制；在具体业务工作上，缺乏行之有效的考核管理指标体系和纠错改进机制，这不仅不利于激发法院工作人员的工作积极性，还致使违法违规现象时有发生，上述种种直接造成了当事人和人民群众对人民法院满意度较低。探索如何提高法院的管理水平和效率，增强法院管理的系统化、规范化，谋求跨越式发展，成为人民法院自我提升工作的当务之急。
作为目前国际上公认的、比较先进的质量标准体系——ISO9000质量管理体系，已经被广泛用于包括知识、科学、技术和经济等各行各业的管理领域中，并被推广至政府部门、非政府组织等机构的管理上。在这种情况下，一些基层法院为了适应新的发展形势，从根本上消除传统法院管理模式带来的弊端，实现管理的系统化、科学化和制度化，在进行充分理论研究的基础上，开始依托ISO9000质量管理体系，对现有的各项工作规程、管理机制等进行筛选、排列、整理，形成有序的、相互统一的整体，为构建人民法院标准化管理开展了各项有益尝试。
（二）ISO9000质量管理体系
ISO是国际标准化组织（International Organization for Standardization）的英文简称，是由世界各国联合组成的、目前最具权威性的非政府性国际标准化专门机构。
ISO所建立的ISO9000质量管理体系标准包括了4个核心标准以及若干技术报告、技术规范和小册子等。其中，4个核心标准分别为ISO9000:2005《质量管理体系——基础与术语》、ISO9001:2008《质量管理体系——要求》、ISO9004：2000《质量管理体系——业绩改进指南》和ISO19011:2002《质量和（或）环境管理体系审核指南》。
ISO9000质量管理体系具有适用范围广泛、结构清晰、将管理体系过程联系起来、强调组织总体业绩的持续改进、重视顾客的满意度以及与环境管理体系标准具有更好的兼容性等特点。
（三）国内外实践发展综述
目前，许多外国法院都在积极推进ISO9000质量管理体系的引入工作。比较有代表性的是英国和新加坡。在英国，其小额钱债审裁处、土地审裁处和治安官法院分别于2002年、2003年和2005年获得了ISO9000质量管理体系的认证，并成功地运用来指导和评价法院的各项管理工作和对外服务，它充分地表现了英国司法机构的管理层持续不断地为社会公众提供优质服务的坚定决心。在新加坡，其最高法院是最先进行导入ISO9000质量管理体系来进行创新改革的，该法院于2004年4月通过了ISO9000质量管理体系的认证，并在其后始终如一地坚持实行该管理体系，为最高法院带来了社会公认的信誉。
在我国，各地法院结合自身的实际，对在法院管理中引入ISO9000质量管理体系进行了各种有益的探索和尝试。山东省东营市中级人民法院在2003年初开始探索引入ISO9000质量管理体系标准，并于2004年1月5日获得ISO9000质量管理体系的正式认证，成为全国第一家通过质量体系认证的法院。随后，安徽省蚌埠市中级人民法院也于2004年10月开始启动ISO9000质量管理体系的建立工作，并于2005年6月24日获得认证证书。广州市萝岗区人民法院在吸收了以上法院的成功经验的基础上，结合自身管理工作特点，采取建立ISO9000质量管理体系的方式，构建标准化的法院管理模式，实现管理理念的新突破、管理模式的新变革、法院形象的新塑造，并使其在众多基层法院中脱颖而出，成为广州市具有示范意义的人民法院之一。至此，在我国国内，在法院引入ISO质量管理体系的成果已经初见端倪，并且呈现出逐渐拓宽探索的范围、加深研究的深度的趋势。
二、法院管理及ISO9000质量管理体系的引入
（一）法院管理概述
1．法院管理的概念
法院管理是国家管理的重要组成部分，是为充分发挥人民法院的审判职能作用, 全面提高人民法院公正、高效司法能力而对法院工作各个环节、各个方面所作的规划、组织、监督、控制和协调。它在内容和对象上，既包括作为管理核心的审判业务活动，也包括保证审判业务活动能够顺利开展的人事管理活动和行政后勤保障活动；既包括宏观事务的策划，也包括微观事务的执行，还包括人、物、财的合理调配。
2．法院管理的基本内容
（1）审判业务管理
审判业务管理是法院管理最主要的组成部分。它是指法院在整个诉讼活动过程中，合理地对审判工作进行分工、规范和监督，科学地配置和使用审判资源，以最终保证审判活动合法、有序、高效地运行。审判业务管理具体又分为程序管理、实体管理、效率管理、效果管理四个部分的内容。
（2）组织人事管理
组织人事管理就是法院对其工作人员的管理。它以完成法院日常工作任务、激发人的内在能力作为目标，以控制、协调、监督作为手段。法院的组织人事管理分多序列来管理，包括了法官、法官助理、执行员、书记员、司法行政人员以及司法警察的管理；从管理内容上讲，一般涉及法官及法院工作人员的选拔、录用、调任、晋升、考核、奖惩、罢免、教育培训, 以及工资福利、奖金、津贴的核定和管理。
（3）行政综合管理
法院的行政综合管理，主要是与审判工作相关的一些政务保障和服务的管理；是指人民法院为了审判工作可以顺利开展而承担的一系列行政事务性工作的管理职能。行政综合管理必须以审判工作为核心和支撑点，在内容上主要包括财务管理、办公设施设备管理、车辆管理、办公用房及审判用房的管理以及干警生活保障管理等等。
（二）传统法院管理存在的问题
由于受到经济社会的发展程度及司法体制等多种因素的影响和制约，法院管理在制度、措施、手段和方法上都存在不尽合理的地方，传统法院管理下产生的一些问题逐渐暴露出来，具体表现为：
1．法院管理行政化倾向严重，违反审判规律
长期以来，法院在内设机构和人员配备上沿用的是行政机关层级式的官僚体制管理模式，法官被看作一名行政官员，完全适用行政人事制度对其进行考核和管理，淡化了法官所强调的独立审判和审级监督，行政管理职能在很大程度上已经浸没了审判职能。
2．以结果为导向，缺乏过程管理的有效机制
传统的法院管理在方式方法上更重视结果性的管理，而这种管理往往是事后的管理，有较强的目的性和突击性，容易导致审判工作的无序性和审判资源的浪费，其缺乏过程管理的控制和运作机制，必然导致法院管理在预防性上有所欠缺。
3．未建立科学的审判质量效率评价机制
一些法院在评价机制上更多地将关注点放在审判数量，忽视了审判质量；在评价指标的设置上，简单机械，主观随意性大，无法科学、客观地反映审判质量效率；在评价指标的结构上，各指标的比值设置不合理，无法从评价结果中体现出个体之间的差异性，削弱了评价的效度。
4．管理机制的延伸性不强
当前，法院在日常管理工作中并未建立其应对新情况、新问题的预警和防范机制，管理工作缺乏延伸性以及持续改进的动态发展规划，这制约了法院管理工作的深入开展，也使法院管理缺乏必要的活力和动力。
（三）法院引入ISO9000质量管理体系的可行性研究
1．审判权力运行的规范化
审判权力作为公共权力的重要组成部分，经历着一个不断规范化的发展历程。近年来，法院系统内部开展了大量的教育整顿和案件评查活动，都意在将审判权力纳入规范化管理的框架下。ISO9000质量管理体系在管理思路上突出教育、制度和监督的三者并重，从有效预防和遏制权力腐败的价值目标出发，可以为审判权力的规范化提供一种先进、高效的管理路径。
2．审判权力运行的可控性
法院管理是基于可控的管理活动，其目的是将法院的各种资源和审判活动的过程纳入受控的状态，以保证法院所审理案件的质量稳步提高，以满足社会公众对司法公正的期望和需求。ISO9000质量管理体系具有共同的目标和追求，那就是“质量形成于过程，必须使影响产品质量的全部因素在过程中对于受控状态采用过程方式进行管理”。
3．法院工作的可数量化、可测量性
对于法院工作的衡量，最终可以体现在司法公正和司法效率两项指标上，而这两项指标的实现均要求法院工作向可数量化转变。首先，在司法公正上，法院工作的每一个进程和操作细节都应尽可能地转化成具有外在形式的数量规定，这样才能客观地体现出人民群众心中对法院工作的接受和认同程度，才能让普通公民加入到司法监督活动当中，才能真正保障诉讼参与人的合法权益。其次，在司法效率上，可以通过法院工作的可数量化管理模式提高案件的过程效率，使当事人对审判结果有一个大致的预判，从而选择最合适、最有效的解决方式，提高司法效率。ISO9000质量管理体系正是以产品和服务的性能数据量化作为表现形式，建立起符合产品和服务特性的评价指标体系，并以此作为衡量管理活动的标尺，故其管理措施和方式方法是可以被法院管理所采用和借鉴的。
4．ISO9000质量管理体系的普遍适用性
ISO9000质量管理体系具有通用性和兼容性的特点，目前被用于不同行业、不同组织的管理。ISO9000质量管理体系关于过程控制、持续改进等特点，可以有效地促进法院管理工作的良性开展和螺旋式前进，形成科学合理、系统严密又符合审判规律的法院管理长效运作机制。
三、ISO9000质量管理体系在法院管理工作中的实施框架
（一）八项质量管理原则在法院管理中的运用
八项质量管理原则是组织依据ISO9000质量管理体系开展质量管理和改进业绩的基本准则。将ISO9000质量管理体系转化为符合中国审判规律的法院规范化管理体系，应赋予八项质量管理原则特定的内涵：
1．以诉讼参与人为关注焦点
在每项工作中，人民法院要首先弄清楚诉讼参与人的具体要求，然后以事实为依据，以法律为准绳，公正地保障诉讼参与人的合法权益。要不断加强司法的服务意识，从细节管理抓起，从基础管理抓起。
2．领导作用
院长和审判委员会作为最高管理者和最高管理层，应对法院的质量管理工作有一个完整、全面的规划，为法院工作的发展和推进指明方向；要在法院的各部门、各岗位设定明确清晰、富有挑战性的质量管理目标；确定在法院的所有管理层次上建立共同的价值观，并纳入法院的精神内涵和组织文化；应为体系的建立、实施、保持和持续改进提供充分和必要的人、财、物、设施和信息等资源保障；根据各岗位的职责范围，提供相匹配的学习和培训机会，通过建立健全适当的奖惩机制，充分调动全体法院干警的积极性，使所有人员的潜能得到最大程度的发挥。
3．全员参与
法院在管理活动中应让全体员工了解自身在管理体系中所扮演的角色和所处的地位，识别自己活动所能达到的范围和所应受到的制约，能够根据自身的权力和职责解决面临的各项问题和困境，以自身承担的目标来评价工作业绩，主动提升司法服务所需的能力、知识和素养。
4．过程方法
加强过程控制是法院管理的重点所在，要将法院管理工作中的每一个程序及对应的目标，通过程序文件的方式予以明确和细化，以内审、外审和管理评审相结合作为手段予以监控，以确保法院规范化管理的目标得以实现。
5．管理的系统方法
针对法院设定的各项目标来确定实现这些目标的关键活动，识别法院工作的各个过程，分析这些过程之间的相互作用和相互影响关系，按照某种规律将这些过程组成一个系统，通过管理来运行系统，通过测量和评估推进体系的改进。
6．持续改进
法院管理导入ISO9000质量管理体系，不但可以通过体系的有效运作，保证法院管理工作的重点得到很好的落实，而且更重要的是建立了一种以“PDCA”循环（见图1）为管理模式的持续改进的长效机制，使法院的管理水平不断完善提高。
