(广州市萝岗区人民法院 2003年 ) 

(作者： 张惠滨 )

　　在当今社会，行政主导是不可否认和忽视的发展趋势。尤其是在二战以后，随着行政权力在不断的扩张，福利国家的来临，行政权的如何制约成为众多学者所关心的问题。孟德斯鸠说过，没有限制的权力必然产生腐败。行政程序法的出现，无疑为我们制约行政权力的无限扩大提供保证。在中国，行政程序法迟至90年代才开始引起学者与有关部门的关注。随着学者们对行政程序法的基础理论，行政程序立法的构想等问题展开广泛而深入的探讨，这个行政程序法正走向繁荣。
　　一、行政程序法的界定
　　要正确理解行政程序法，首先必须改变“程序法就是诉讼法”的错误观念。在《法学辞典》中，“程序法也称审判法、诉讼法、手续法、助法，实体法的对称。”[1]在某些学者论著中，也将两者等同起来，以为“程序法就是诉讼法、审判法，是为了保证实体法所规定的权利义务的实现而制定的诉讼程序的法律。”[2]但实际上，行政程序法以行政权力的运行为规范对象，是行政机关行使行政权力所应该遵循的规则；是司法机关审判案件所应遵循的程序。在行政权力日益渗透于人们生活的的每一个角落的现代社会，行政机关权力规范对公民权利的保障具有重要意义，而规范行政权力运行的程序规则无疑是一个保障体系的重要组成部门。所以，抛弃狭隘的“程序法就是诉讼法”的观念，肯定行政法程序法的程序法身份，在今天具有重要的现实意义和作用。
　　对行政程序法的理解有广义和狭义之分。广义的行政程序法包括行政诉讼法，如美国《联邦行政程序法》，将司法审查规定在其中，我国台湾部分学者也主张将行政诉讼法以及诉愿法规定在行政法内；狭义的则不包括行政诉讼法，单指对行政程序的法律规范的总称。将行政诉讼法也纳入行政程序法中，也许这适合他们的文化和社会，但本人认为，将诉讼法和程序法等同，在中国这个程序法并不发达的国家，势必更加削弱程序法在人们心目中的地位。综上所述，行政程序法就是规定行政主体在作出行政行为时必须遵守的步骤（必须经过哪几个阶段，例如公安机关对治安案件裁决要遵守传唤/讯问/取证/裁决四个步骤）、方式（就是作出行政行为的方法和形式，如采取口头还是书面，要不要公告等等）、顺序（主要指步骤或者几个行政行为之间时间上的前后关系，在行政法上有一个著名的原则就是先取证、后裁决原则就体现了这一点）和时限（就是时间限制，主要是防止拖拉）的法律部门。
　　二、行政程序法价值取向
　　法既反映社会现实，又反映社会理想，法的价值论通过对法的应然的追寻与思索，为现实的法律制度建设，为实然的法律提供坚实的理论与信念基础。行政程序法作为一种法律制度，不是纯粹的制度形态，而是观念形态的外化物，本身负载着一定的价值要素和价值追求，是制度化了的价值。因此，要研究行政程序法的基本原则，必须先讨论行政程序法的价值取向。
　　程序价值指人们在构建与评价一项法律程序时所应依据的标准，以及人们在通过法律程序实施法律时所要达到的价值目标。前一方面表明了程序的自身价值即内在价值，后一方面表明了程序相对于特定结果的工具性价值即外在价值。这个定义里涉及了两大关系：程序与实体，公正与效率。
　　程序与实体的关系是程序法的一个基本问题。程序是指行为的方式和步骤，实体则是行为的目的或结果，两者密不可分，对程序的认识，不仅要把它作为解决争议、作出决定的方式和手段，而且要看到它对于法律秩序、社会民主、公民权利自由等具有的深远的意义。我国学者季卫东认为，程序一方面可以限制行政官吏的恣意，另一方面却是容许选择的自由，它是开放的结论和紧缩的过程的统一。[3]具体到行政程序，现代行政法治和行政程序之间具有内在的契合关系：一方面，行政的现代化和法制化离不开富有理性的程序导引；另一方面，贯彻“公开、公平、公正”诸原则的行政程序既可以成为行政活动合理化和正当化的源泉，又可以满足社会对行政活动的功能期待。
　　20世纪以来，由于社会生活机器管理的日益复杂化，人们需要政府改变过去“守夜人”的作用，代之以对社会生活各方面积极的干预和协调，行政权迅速膨胀。这一方面符合了社会显示需要，使政府以一种社会公共权威的代表来协调社会多元利益的冲突，推进公共利益和社会福利；另一方面，行政权向社会生活各领域渗透的深度与广度越来越大，又使社会中个体权利受到侵害的可能性增大，社会似乎陷入了一个“手段--目的”的二律背反：人们容忍政府运用行政权干预社会关系，是为了达到保障个体权益、推进公共利益的目的，而反过来行政权膨胀又使个体权益受其侵害的可能性大增。在这种情况下，既然社会显示需要迫使人们在实体法上不得不赋予行政机关以强大的权力，那么确立一整套行政权行使的程序规则就显得至关重要了。由于行政权向社会领域的全方位渗透，必然产生一整套庞大的官僚机构，如果其办事拖沓，效力低下，甚至会以公济私，则巨大的行政权反过来成了社会良性运行的巨大阻力，造成社会资源的浪费，无助于公共利益的推进。因此，行政过程应是一个最优化的管理过程，能以较小的社会成本获得较大的收益，就需要在程序上设置相关制度使行政过程迅捷、有效、公平。现代社会中，行政活动并不仅仅是行政主体单方面的管理过程，还涉及到相对一方直接或间接的权利义务关系。从法律上看，行政活动过程表现为复数以上的主体之间权利义务的实现过程，它不仅取决于实体法上预先的规定，而且也要求程序上的正当合理。由于行政主体拥有较大行政权，在行政过程中处于优越地位，而相对人则明显处于不利地位，这就需要在程序上为相对人权利提供必要的保障，以保证行政过程的公正性，并且使这种公正不仅实际存在，还应当使人们相信它的存在。[4]
　　现代宪政的核心理念就是有限政府，国家权力必须受到法律有效的控制。所以法律上有一个原则就是：对国家权力，没有授权就不能去做，而对私人，只要法律没有禁止就可以做。国家必须积极地执行法律，按照法律作事，这才是法治的体现，而对私人，只要消极地不违反法律就可以了，因为私人需要自由。对权力的限制包括实体和程序。程序甚至比实体还重要，这里面牵涉到上面说到的程序的价值问题：
　　1、程序能实现普遍的平等和公正。
　　今天的社会是一个利益分化/价值多元的社会，在这样的社会中是无法实现实体即结果的平等的。有限的社会资源和公众无限的价值要求必然是难以全部一致的。最理想的办法就是按照能力分配资源，能力大的多分点，能力低的少分点，但同时也要照顾到低收入人的利益，不能分化太厉害，在效益的同时兼顾公平，但这种分法所实现的是相对的平等和公平，而且是现实中永远也无法做到的。所以结果的普遍公正是无法实现的，现实中我们可以看到，不管做什么事，总有人说好，有人反对，众口难调。就好象打牌，不可能大家都赢，或者都输，结果肯定是不平等的，但程序就不一样了，我给你每一个人出牌的机会，你的赢输就看你自己的运气和能力了，这样的安排能保证每一个人最起码的公正，也是社会各方都能接受的，是普遍的，也是最能促进社会进步的。
　　2、程序能体现效率。
　　一个 地区洪水漫延，伤及无辜，什么原因？是因为大水漫出了河道，漫无目的地乱冲乱撞，所以造成了危害，也就是说程序出了问题，如果河道正常，河水顺其自然，则不会为害。 
　　3、程序能杜绝任意。
　　程序就是循序渐进，依规则行事，这就从根本上避免了任意，因为你不遵守程序就会被撤销，就是违法，甚至你的行政行为无效。这样就可以防止黑箱操作与权钱交易等权力寻租行为。
　　4、程序保障公开。
　　先前安然事件发生后，美国国会在与白宫打官司，国会要求副总统切尼公开在制定能源政策时的文件和公司方代表的名单，总统援引行政特权来辩护。该案的核心就是公开的问题，因为国家是人民的国家，人民是主人，那么人民作为主人就有权知道你这个仆人在干什么？是怎么干的？这就是知情权。美国一位法官讲过：阳光是最好的防腐剂，什么事情一公开就好办了，最怕的就是内部操作。行政程序通过一系列规范的操作规程强迫行政机关在作出行政行为时规范运行，通过相对人的参与和监督，通过信息公开来强化行政权力运作的公开化。
　　5、程序保障公正、公平。
　　相对人能参与行政程序本身就是公平的体现，其次，通过相对人的参与，大家在相互尊重的基础上，沟通交换意见，相互交换证据，所谓兼听则明，偏听则暗，一方面可以促使相对人了解行政机关的想法、法律依据、证据，消除一些误会和抵触情绪；另一方面也可以使行政机关掌握自己在调查取证中没有考虑到的一些情节，防止因考虑不周而错误作出决定。如行政处罚法第29条规定了2年的处罚时效，违法行为过了2年就不能处罚；第25条规定不满14周岁的人违法不予行政处罚，这几条都是行政机关往往不会考虑的，通过沟通就会避免错误，作出公正、公平的处罚，避免在行政程序中犯错，以至于再进入复议或诉讼程序，造成社会资源的严重浪费；而且也便于相对人对行政处罚的执行，达到双赢。
　　三、行政程序法的基本原则
　　法律原则作为法律规范中的根本规则，所揭示的内容都是法学中的一般理论或基本思想，一般由思想原则转化和演变而来，在一定社会政治思想，价值观念或法律传统影响下形成。如法治观念，本是资产阶级在反封建统治和教会的斗争中提出的口号，后经资产阶级宪法确定，成为现代国家一项基本法律原则，具有了法律规范的性质，并处于法律规范的最高层次，同时又是法律价值的体现。
所谓行政程序法的基本原则也是异曲同工，它是指贯穿于行政权力运行过程，始终为行政机关和相对人以及其他程序参与人所必须遵循的基本行为准则。[5]任何法律都有也必须拥有它自己的基本原则，这是由于基本原则具有独特的功能。就行政程序法基本原则而言，它大致有以下作用：
　　第一，为立法者提供立法准则。因为行政程序法基本原则处于法律规范的最高层次，需要通过具体的符合基本原则的精神，这样，一旦基本原则确定，具体原则和具体规范也就相应得到确定，整个行政程序法的框架也就建立起来。
　　第二，为行政机关和相对人以及其他参与人提供行为准则。行政程序法以及行政机关行为作为规范主体。当具体规范缺乏对行政机关行为规范时，行政机关的行为应该符合作为具体原则本源的要求，符合基本原则的关于行政权力正当行使的最低要求。行政程序法在此发挥了为行政主体特别是行政机关提供行为准则功能。
第三，为法院审判活动提供审判准则。在前面本文已经提出，基本原则作为法律规范而存在，所以，法院在进行审判活动时，便可以依据基本原则进行操作。
　　以上是本人对行政程序法基本原则功能的简单论述，现在进一步论述关于基本原则具体内容：
　　第一，行政公开原则。
所谓行政公开原则，指将行政权力运行的依据、过程和结果向相对人以及公众公开，使相对人和公众知悉。行政机关通过公开行使行政权力的依据，说明所作决定的理由，满足公众知悉的权力，增强行政透明度，体现行政民主性。美国司法部长克拉克在1967年的《情报自由法》即将实施之际，发表了一分声明：“如果一个政府真正的是民主，民治，民享的政府的话，民众必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主。民众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。”[6]
　　第二，参与原则。
　　参与原则指受行政机关运用权力，产生的结果所影响的人有权参与行政权力的运作，并对行政决定的形成发挥有效作用。
行政程序作为行政机关行使权力作出影响相对人权利义务的行使决定的活动，是在相对人的参与下完成的，不是由行政机关自行实施的。因此，相对人对行政程序的参与是行政程序是否公正的首要标准。
　　第三，作出决定原则
　　葡萄牙《行政程序法》第九条规定：“行政机关是对于私人向其提出属其权限的所有事项，有作出决定的义务。”[7]作出决定原则是对于公民提出申请的处理原则，这个原则对于强制行政机关即使履行义务，作出决定，保护公民权利具有十分重要意义。现代社会生活，行政权力无所不至，行政机关作为社会服务机构，对于民众申请置之不理，束之高阁，会对公民权利、社会利益造成损害。
　　第四，行政及时原则。
　　行政及时原则体现了对高效率的追求。行政如果过快。当事人无法有效参与行政程序，行政机关的决定也会缺乏充分与冷静思考；程序过慢，则会使相对人真情被怠慢，损害相对人利益。英国有句古老谚语：迟到的正义为非正义。所以，行政决定应该及时作出，切实保护相对人利益。
　　四、行政程序法功能
　　行政程序法在二战后得到迅速发展，不仅实行判例法的美国在1946年制定了《联邦行政程序法》，就是传统上“重实体，轻程序”的大陆法系国家也纷纷制定了行政程序法，掀起了制定行政程序法的一股热潮，至今方兴未艾。随着行政权力在现代社会的扩张，行政公正，民主方面具有其他法律所无法替代的作用。正因为如此，行政程序法在世界范围内出现空前蓬勃 发展。具体说，行政程序法具有以下功能：
　　1、保证实体法正确实施，实现实体正义。
　　行政实体法规定了行政法律关系主体的权利义务，但这些权利义务不会自动实施，必须通过一定的程序运作来实现。行政程序是行政机关认定事实，适用法律的过程。行政程序法通过科学的，符合人们认识规律的程序设计，保证行政机关正确认定事实，适用法律，作出决定。具体来说，行政程序法保证实体法得以实施的作用，首先是保证行政的公正。行政程序法规定了行政的程序权力以及相对人的程序权利，以权利制约权力，通过均衡均衡双方的力量和地位，来实现公正。为了保证行政管理的顺利进行，行政程序法赋予了行政机关一系列的权力，如行政机关有权依照职权启动行政程序，决定何时启动程序。正如罗斯基尔法官说的：“他有助于行政官员作出更好的决定，如果他听取了那些最希望抗议他的政策的人意见的话。”[8]
　　其次，行政程序法规定一系列运用证据材料的科学规则，以保证客观，公正，全面。证据的审判和运用符合人们认识的一般规律，为行政官员正确认定事实，准确运用法律提供前提。
　　最后，行政程序法保证自由裁量权的合法合理使用，以此弥补实体法就某特定突发事情的规定的遗漏。在大陆法系，人们曾经相信完美的实体法已经足以保证法治的实现，但随着社会发展变化，实体法对纷繁杂乱的社会生活已经明显力不从心。在行政效率的要求下，自由裁量权被不断的扩大加强。然而，不断加强的自由裁量权在满足了行政效率的情况下，正在一步步地侵蚀着公民权利。在这种情况下，程序法的出现与发展成为必须。限制有无限扩大倾向的自由裁量权，实现行政行为的合法、合理、高效和准确四者间的最优化。
　　2、制约行政权力，保护相对人权利，实现程序正义。
　　孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”前面已经说过，当今社会，随着发展与变化，法律赋予了行政机关越来越大的自由裁量权，以期处理瞬息万变的社会形势。但行政机关在行使权力时，往往又会不顾相对人甚至公众利益，以一些不合法的手段获取利益，行使权力。在我国，行政机关的运动执法可以说是“盛名远播”。如在洛阳大火后，当地政府立刻将全市的娱乐场所强行关闭；广西瓦斯爆炸后，当地政府又将全部的矿厂停产整顿。这些“运动执法”完全是行政机关单方面决定，置相对人利益于不顾；只重视短期结果，不理会过程进行是否公正。正如美国学者艾德加.博登海默说的：“如果一个公共行政机关制度只注重结果而不关心人权，那他就有可能导致独裁与压迫。”[9]
　　3、实现资源合理配置，提高行政效率。
　　在现代社会中，行政机关掌握了大量的社会资源：资金，土地，能源等等。行政机关如何合理配制利用这些资源是十分重要的。程序的不合理，不合法，一方面导致相对人行政法上权利义务处于不确定状态，另一方面浪费纳税人的金钱，损害行政相对人的利益，影响行政管理有效运行，造成政府效率低下。在现代福利国家，一个低效率的政府是对公民权利的最大损害。美国当年制定《行政程序法》时候，就有人反对，认为这样将影响政府效率，所谓“行政程序规定严紧，则会窒碍难行，也必然妨碍行政作用。”[10]但在本人看来，中国目前行政执法混乱，无法可依、有法不依的情况十分严重，严谨的行政程序变得非常重要。公正的程序设计，在某一环节上可能会令到行政成本增加，效率降低，但从整体和长远来看，公正的程序设计反而会有助于行政效率的提高，“决不应该在程序与低效率之间划上等号”。[11]首先，行政程序同意，明确了个行政机关程序规则，行政程序的统一化以及标准化有助于提高效率。在现实生活中，具体系办人员对相对人的申请故意迟迟不给予答复，以此获得好处。因此，通过行政程序法制定行政程序，将行政行为的作出基准予以公开，使行政权力的运用具有统一、明确的标准，可以有效提高行政效率。其次，行政程序法通过将符合人们认识规律的、科学的、合理的行政程序法律化、制度化，降低直接成本，提高行政效率。只有符合民众利益的才是正确的。若行政程序法是源于公民需要而成，那么它必然为大多数民众所接受，在执行过程中将不会遇到那么大的阻力。将合理的行政程序制度化、法律化，免去不必要的或简化烦琐的程序，从而提高效率。合理简明的行政程序法，是克服官僚主义，拖拉作风的主要途径。最后，行政程序法所规定的参与机制，一方面有利于行政机关认识事实，减少错误成本；另一方面，程序公正所体现的行政民主公正，加强了相对人以及其他社会民众对行政机关的信任，减少了行政过程中的阻力和事后被起诉的可能性，从而提高效率。因为“在行政程序法上规定一些限制，当然是对行政机关活动的一些障碍。看起来是阻碍了行政效率，实际上自然公正原则防止行政机关的专横行为，可以维持公民对行政机关的信任和良好关系，减少行政机关之间的摩擦，最大限度提高行政效率。”[12]
行政程序法的学问是博大的，而我国对于其研究还只是处于起步阶段，所以在短短的数千字是不足以言及精髓的。对于行政程序法的出台的呼声是越发高涨，一方面是我国内部行政执法存在许多不如人意的地方；另一方面，也是我国加入WTO后，世界环境对我们立法工作和法律体系的要求。我国现在的行政程序还是零散分布在各个独立的行政法律中，以行政程序的章节而存在。这样的程序设立制度也许是适合过去国情，但面对新的形势，一部适合我国情况和世界要求的程序法典或者会在中国生存得更好。 

主要参考文献：
王万华：《行政程序法研究》中国法制出版社，2000年11月
熊文钊：《现代行政法理论》法律出版社，2000年9月
江伟主编：《诉讼法论丛》
张惠红：《论行政程序法的基本原则》 载自北大法律信息网
（1）《法学辞典》上海辞书出版社，1984年版，第914页
（2）张贵成等编：《法学基础理论》，中国政法大学出版社，1989年版，第245页
（3）季卫东：《程序比较论》，《比较法研究》1993年第一期，第1页
（4）王锡锌：《行政程序法的价值目标及其实现机制》，载《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第214页-第215页
（5）王明扬：《行政程序法讲稿》，载自北大法律信息网
（6）王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版，第959页—960页
（7）王万华：《行政程序法研究》，中国法制出版社，2000年11月，第189页
（8）韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第204页—205页
（9）艾德加.博登海默：《法理学—法哲学及其方法》，邓来正等译，华夏出版社，1997年版，第356页
（10）张剑寒：《美国联邦行政程序法述要》，摘自《各国行政程序法比较研究》，台湾地区行政院印发资料，1979年版，第66页
（11）应松年：《论行政程序法》，《中国法学》，1990年第一期
（12）应松年：《论行政程序法》，《中国法学》，1990年第一期