广东省广州市萝岗区人民法院  周荧辉

二○一一年六月三日

作者简介：

    周荧辉，女，1983年生，2006年毕业于广东外语外贸大学俄语系，2010年毕业于湖南师范大学法学院法律硕士，现为萝岗区人民法院书记员。办公电话：020-32209068，手机：18688402553，E-mail:bettyzhouyh@yahoo.com.cn。

论文独创性声明

   本人郑重声明，所呈现的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

和谐社会下多元化纠纷解决机制的建立

论文提要：

    自进入21世纪以来，中国开始全面进入构建社会主义和谐社会的历史新阶段，于是“和谐”成为了时代的主题。与此同时，处在社会历史转型时期的中国，各种社会矛盾正日益凸显，各类矛盾纠纷不断涌现，法院的受案数量逐年攀升，人们越来越倾向于依靠诉讼来作为解决矛盾的主要方式，中国也正式进入了“诉讼社会”。然而，由于中国的国情决定了中国社会矛盾的复杂性和多样性，现有法律远远跟不上时代发展，因此法院诉讼难以满足各种矛盾纠纷解决的需求，以诉讼方式解决纠纷的各种弊端正逐渐暴露出来。诉讼之外的纠纷解决方式开始得到重视，其价值也得到了肯定，与法院诉讼共同构成了和谐社会下多元化的纠纷解决机制。本文共分为三个部分，第一部分主要介绍多元化纠纷解决机制的历史发展及内涵，包括纠纷解决方式的种类；第二部分主要阐述了和谐社会下多元化纠纷解决机制建立的必要性，从当前中国社会的各种不同的矛盾来分析；第三部分主要论述新形势下多元化纠纷解决机制的法理基础；第四部分主要探讨在当前形势下如何构建多元化纠纷解决机制。全文共6195字。

以下正文：

    一、   多元化纠纷解决机制的历史发展及内涵

    在传统的中国社会中，“和谐”始终具有重要的地位，“以和为贵”的思想渗透到社会的各个阶层，司法诉讼无论是在民间还是在官方都受到了负面评价。在民间，明清时期的很多家族族谱中就有关于息讼的规定，例如清代浙江萧山告诫族人：和乡里以息争讼，居家戒争讼，“讼则终凶”，诚笃言也。如族中有因口角细故及财帛田产至起争端，妄欲涉讼者，家法必先禀明本房房长处理，或处理不明方许赴祠禀告祖先，公议是非，令其和息。[1]而在官方，对于百姓的诉讼也是采取劝导放弃的方式，以求息事宁人，维持“和谐”的局面。

    进入到建设社会主义法治国家的时期之后，依法治国、法律至上的观念日益深入人心，息讼、厌讼的传统思想受到了批判。一时间，拿起法律的武器、捍卫自己的权利等话语成为时代的主流，法院被提升到一个重要的地位，被人们寄予更高的期望，对于出现的各类纠纷都尽力寻求法律的途径区解决。同时诉讼之外的其他纠纷解决方式被认为是非主流的，受到了社会的冷落。

    迈入21世纪后，党的十六大提出了构建和谐社会的宏伟目标，党的十七大又进一步强调要“推动建设和谐社会”。处在社会转型时期的中国，社会矛盾大量涌现，而法院诉讼却难以满足各种纠纷解决的需求，诉讼方式解决纠纷的各种弊端与局限正日益暴露出来。[2]因此，非诉讼纠纷解决机制又重新得到了理论界和实务界的关注和研究，过去被抛弃的东西都又被重新捡了回来。

    在新的历史背景下，多元化的纠纷解决机制逐渐成为主流，它指的是“一个社会中多样的纠纷解决方式（包括诉讼与非诉讼两大类型）以其特定的功能相互协调、共同存在，所构成的一种满足社会主体多种需求的程序体系和动态调整系统”。[3]与此同时，西方国家的ADR（Alternative Dispute Resolution）的概念被引入我国，中文通常被译为“替代性纠纷解决机制”。所谓的“替代”，是指对诉讼纠纷解决方式的替代，即除了诉讼以外的所有纠纷解决机制都包含在此概念中，因此替代性纠纷解决机制也可称为非诉讼纠纷解决机制。ADR的概念来源于美国，其在世界各国的发展历史背景、状况具有极大的差异，具有不同的内容，主要有：（1）协商，即指争议一方在一起协商，可以有律师代理，也可以没有律师参与；（2）调解，即指第三者应争议双方当事人的请求，尽量协调双方的分歧的方法；（3）仲裁，是由一个中立方听取各方意见后作出一个对各方有约束力的终局裁判，这个裁判可以由法院进行强制执行；（4）小型审理，即指由当事人双方各指派一名高级行政长官组成专门小组，并共同推选一名首席调解员，各方当事人所指定的行政长官一般只代表各方当事人的利益，轮流以口头或书面的方式提出意见，如同法院公开审理一样，只不过形式更简单；（5）律师或中立专家的联合磋商（早期审理评议），是指由一个独立的第三人，可以是一名律师或技术专家，听取争议双方的意见，提出自己的观点，帮助双方解决争端的方法；（6）简易陪审团审判，即指通过民事陪审团的介入促进在司法审判中解决争议，在这种解决争议的模式中，陪审团在官方听证会举行之前，听取各方当事人的简要陈述，并作出一个建议性的裁决。[4]

    在我国，现行的非诉讼解决方式具有社会历史转型时期的明显特点。随着构建和谐社会成为时代的主题，利用各类调解解决纠纷的方式又得到了重视，数量也逐渐攀升。仲裁在纠纷解决数上随着纠纷总量的增加而急剧上升，但是受现行仲裁解决纠纷的范围相对较窄以及仲裁本身法律制度本身不完善等因素的限制，使得仲裁在整个多元化纠纷解决机制中的作用未能充分发挥出来。此外，我国还有一套具有中国特色的纠纷解决制度—信访制度，正是由于现行的纠纷解决机制存在的不足，使得纠纷无法在正常的制度中得到解决，而出现了“矛盾溢出”。

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    二、   和谐社会下建立多元化纠纷解决机制的必要性

    纠纷与和谐在本质上是对立统一的关系，纠纷时矛盾的双方激烈对抗和冲突的表现，而和谐则是体现了矛盾各方的协同、共存的状态，纠纷是客观存在的，不可能完全杜绝，只可能尽量在纠纷产生的各个阶段中被化解，而要达到社会和谐的状态，纠纷的解决是基本的手段与途径。[5]因此构建社会主义和谐社会的过程是一个不断化解社会矛盾的持续过程，我们要科学的分析影响社会和谐的矛盾产生的原因，利用多元化的纠纷解决机制积极主动地化解矛盾，不断地促进社会和谐。

    社会主义和谐社会的特点之一是安定有序，主要体现在社会秩序良好，人民安居乐业，社会安定团结。而目前我国正处于矛盾纠纷高发时期，需要一套行之有效的纠纷解决机制，而建立多元化的纠纷解决机制来解决矛盾纠纷，越来越多地采用非诉讼方式，这样有利于缓解司法压力，减少诉累，减轻法院的受案压力，节约司法成本，加快纠纷的解决，真正达到定分止争的目的，保持社会的安定有序。

    在当前社会转型时期，也是社会矛盾突发时期，各种社会利益阶层处于不断的调整之中，作为社会利益调整的主要手段之一的法律制度也在不断的完善之中，社会的各种矛盾以利益纠纷的形式涌现出来，社会纠纷的数量在逐年攀升，社会矛盾不断加剧。不仅冲突程度轻微的合法形式的社会矛盾日益增多，而且社会冲突程度较为严重的非法形式的社会矛盾也在大量增加。其中较大规模上访、因民事纠纷或者轻微的刑事、行政纠纷得不到合理解决而引发的群体性事件频发，在很大程度上说明了现行的纠纷解决机制自身存在很大的问题，已经不能满足社会发展的需要了。信访所涉及的问题都属于法院诉讼解决纠纷机制所能容纳的范围，例如征地拆迁安置问题，主要反映在拆迁中不依法办事、补偿和安置不合理、拆迁户不能及时回迁等问题。由于法院自身以及外部因素的种种问题，法院提供的诉讼纠纷解决的结果经常让纠纷当事人不能接受。以医疗纠纷为例，许多纠纷当事人出于现实的考虑，不再把民事诉讼作为纠纷解决的主要途径，转而通过上访等其他现实有效的方式，其中很多方式都已经超出了法律所允许的范围。

    多元化纠纷解决机制的构建主要是基于社会主体对纠纷解决的多样性需求。在市场经济中，多样化的经济主体和多层次的经济关系，决定了对争议解决方式的多样化的需求。在我国现阶段出现的许多纠纷，是整个社会体制性的矛盾造成的，具有深刻的社会根源，特别是针对一些重大敏感性问题，法院的作用是相对有限的，将这些纠纷交给法院，也不可能得到使各方都能接受的结果。

    总之，随着社会群体利益的日益分化，价值选择也逐渐呈现多元化，人们对纠纷解决的质量要求越来越高，传统的以司法为主的单一纠纷解决机制已经不能满足人们对纠纷解决的质量需求。因此在现有纠纷解决机制下的人民法院，在一些特殊类型的纠纷解决上已经显得力不从心。多元化纠纷解决机制的建立能够有利于及时化解矛盾纠纷，促进社会公平和正义，维护社会的和谐稳定。

    三、   新形势下多元化纠纷解决机制的法理基础

    多元化纠纷解决机制是由诉讼的与非讼的多种纠纷解决方式内在联系所组成的有机系统为前提，其法理的基础主要表现在以下几个方面。

    首先，社会存在本体的有机性与社会现象的复杂性，是多元化纠纷解决机制的本体论基础。人类社会是由一个多种要素所构成的有机体，一个其要素具有内在联系的有机系统。[6]在现实的社会系统中，任何一种矛盾纠纷的产生，都不是孤立的，都是整个社会系统在运行的过程中各种要素相互作用、相互制约而导致的。因此针对出现的各类矛盾和纠纷，不能仅仅依靠单一即司法的途径来解决，应该具体问题具体分析。社会矛盾的复杂性和多样性，决定了纠纷解决机制的多样化，只有构建出多元化的纠纷解决机制，才能适应和谐社会的发展需要。

    其次，我国社会矛盾纠纷的多元化，是多元化纠纷解决机制的现实基础。随着我国经济的发展，社会关系和机构都发生了深刻的变化，社会矛盾更加复杂。仅仅从社会阶层来看，就可以分化成蓝领工人、白领职员、公务员、知识分子、失业者、自由职业者、农民、企业经营者等等，与此同时，由社会阶层分化所产生的深层矛盾也开始逐渐地暴露出来。一是城乡居民收入差距不断拉大，城乡一体化进程缓慢，两极分化严重；二是由于官本位的思想渗透，再加上体制的不健全，广大人民群众对官员的不信任和抵触情绪加重；三是由于受企业的道德缺失、法律的不完善以及监管不力等因素影响，侵犯劳动者合法权益的事件屡见不鲜，有的甚至还造成群体性纠纷。此外还有土地征收、房屋拆迁等事件所引发的各种矛盾和纠纷。有人把我国当前社会矛盾纠纷的特点概括为类型多样化、主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等。因此单靠司法途径是不可能解决现实社会中复杂的矛盾纠纷，多元化的社会矛盾客观上要求我们必须在城乡构建多元化的纠纷解决机制，以应对日益增多的社会矛盾纠纷，保障社会秩序的安定有序。

    最后，具体问题具体分析是多元化纠纷解决机制的方法论基础。在现实社会中大量的矛盾纠纷的产生，都有着复杂的社会原因、政治原因、经济原因，甚至是复杂的历史原因。随着社会改革进程的发展，国内外人口大量迁徙和流动，引发了一系列新的社会问题。比如说留守儿童的出现、毒品吸食者增多、包二奶现象等引发的社会问题，再加上产业的转型升级等引发的一系列问题，迫切需要思考现实有效的方法来处理和应对。对于这些复杂的问题，不能采用简单单一的方式来一刀切，否则处理不当，可能会适得其反，造成更严重的社会问题。

    四、   当前形势下如何构建多元化纠纷解决机制

    我国现行的法律法规对于多元化纠纷解决机制有所规定，但是还不够细致全面。《民事诉讼法》第9条原则性的规定了人民法院审理民事案件，应当根据资源和合法的原则进行调解。最高人民法院又颁布了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，规范了民事调解的相关工作。此后最高人民法院颁布了相关的意见指导，地方的人大、政府、法院等部门根据本地的实际情况，也相继颁布了一些地方性法规、规章等规范性文件来探索多元化纠纷解决机制，这些对于化解矛盾纠纷起到了良好的作用。

    在长期的实践中，符合我国国情的多元化纠纷解决机制正在逐步的确立起来。这种多元化纠纷解决机制的内容包括诉讼调解、人民调解、劳动争议仲裁、商事仲裁等各种方式。它们在实践中相互协调、相互配合，在各自的领域中发挥着不可替代的作用，共同解决各种矛盾和纠纷，很大程度上维护了社会的和谐和稳定。

    虽然我们在多元化纠纷解决机制的建立中已经取得了一些成效，积累了一定的经验，但是我们也看到，在实践中，我们的工作还存在着很多的问题，需要不断完善。首先，多元化纠纷解决机制的立法不完善，缺乏相应的法律依据。在现阶段，我国还没有一部专门的法律来规范多元化纠纷解决机制，使得其在具体的运用方面，大多都是依靠各个地方的实践经验，以及最高人民法院的相关规定，使得多元化纠纷解决机制存在着不确定性，因此在缺乏相关立法的前提下，其权威性也必将受到质疑。其次，多元化纠纷解决机制在制度的建设还存在着一定的缺陷。在相关机构的设置上，除了司法调解比较明确由法院来负责，其他调解的具体负责部门规定不明，各地的实践做法不统一，管理相对比较混乱。此外，多元化纠纷解决机制适用范围、管辖、基本程序等方面还需要进一步明确，防止各个部门在工作中互相推诿，在实际操作中由于程序的不规范而影响工作的效率。

    针对我国在多元化纠纷解决机制的建立中存在的不足，提出一些建议，以期对我国多元化纠纷解决机制的建立有所启发。第一，要转变传统观念，我国的调解制度曾经经历了“以调解为主”、“着重调解”到“根据自愿合法的原则进行调解”的立法淡化过程，但是在改革中我们片面地强调了司法万能，很容易造成解决矛盾纠纷只是法院一家的事情这样的印象，削弱了我们解决矛盾纠纷的能力。因此我们应该树立多元化纠纷解决机制的权威性，提升其它纠纷解决方式的地位，例如人民调解委员会，在性质上它只是一个群众性组织，调解委员会做出的调解协议并没有强制执行力，对当事人并没有约束力，因此当事人反悔，会导致此前所做的调解矛盾纠纷的工作，辛苦付诸东流。所以必须树立多元化纠纷解决机制的权威性，特别是增强非讼纠纷解决方式的权威，这样才能充分发挥它的功效。第二要加快进行多元化纠纷解决机制的立法工作，构建一个与我国和谐社会建设相适应的多元化纠纷解决机制，要使法律具有现实性和可操作性，与社会现有的法律文化、价值取向、道德标准等相互配合。第三要重新定位法院在多元化纠纷解决机制构建中的角色，在工作中大部分法院仍然采用调审合一的传统模式，普遍地将调解工作视为法院的职权，把调解与审判作为并行的结案方式，调解率仍然作为法院和法官考核的重要指标之一，模糊了法院的角色定位。因此必须明确法院在调解工作中的被动地位，坚持调审分离，在调解中尊重当事人自治和效益的前提下，对违背社会善良风俗的调解结果主动进行撤销，除此以外，则应以当事人的申请为依据。第四要加强和完善诉调对接机制。法院同相关部门应该建立一个沟通协调的平台和机制，及时有效的互通信息。针对不同的矛盾纠纷，法院可以对相关机构进行业务培训与指导，同时发挥所选任的人民陪审员在调解中的特殊作用。通过诉调对接机制的建立，法院在诉讼前引导当事人先到相关机构如人民调解委员会进行调解，能够达成协议的，在当事人的同意下，可以由法院对相关协议进行确认，如果不能达成协议，则回到正常的诉讼程序，由法院及时判决。此外，在进行诉前调解的时候应尽量避免法官的介入，以免产生先入为主的观念，保证以后能够公正的判决。

小结

    随着社会经济的发展，新的社会矛盾纠纷也不断涌现，建立多元化的纠纷解决机制刻不容缓，我们在立足于本国现实国情的基础上，发扬优秀的传统纠纷解决方式，借鉴国内外的先进经验，构建社会主义和谐社会的多元化纠纷解决机制。