广州市萝岗区人民法院 李小伟

    【论文提要】 客观、全面、公正、准确地对法官的审判业绩进行评价，建立良好的竞争环境，为法官的晋升晋职、评优评先提供客观翔实的依据，是法官审判实绩考核制度设立的价值和追求的方向。本文从现行我国法官审判实绩考核制度体系的概况谈起，引出现行我国法官审判实绩考核制度存在的问题：审判实绩考核指标过于量化、难以客观全面反映法官的审判实绩以及审判实绩考核结果未得到充分的重视。这些问题对审判权运行产生了消极影响，以“结案率”和“调解率”为结果导向的二元化评价标准影响了案件审判的质量和效果，过分强调“二审改判率”影响了法官的独立审判，对法官审判实绩考核结果的不重视阻碍了法官群体的“职业化”和“精英化”。为此，笔者提出了完善的建议：法官审判实绩考核制度的定位要合理，内容要符合审判规律，并且制度设计应以法官职业化发展为方向。

全文约8300字。

    改革法官审判实绩考核制度，建立科学的审判实绩考核机制，是推进法官职业化建设的必然要求，也是法院管理体制改革的重要内容。[1]科学的法官审判实绩考核制度，通过对法官审判业务工作的科学考核和合理评价，可以促进法官职业群体之间的良性竞争，提高法官审判工作的效率，从而可以缓解当前法院内部普遍存在的“案多人少”的矛盾；同时可以激发法官工作的积极性，形成一种积极向上的导向作用，充分树立法官的良好职业形象；还可以通过科学的审判实绩考核，对案件质量起到监督和评查作用，提高审判工作的质量和效果，有利于实现“案结事了”的目的。

一、现行我国的法官审判实绩考核制度体系概况

    对法官的考核内容,《法官法》第23条做了明确规定,具体包括:审判工作实绩;思想品德;审判业务和法学理论水平;工作态度和审判作风。本文所要讨论的法官审判实绩考核，仅仅指这里的“审判工作实绩”，这也是法官考核的重点内容。对审判工作实绩的范围，有的学者认为“是指对法官审判工作的质量、数量、效率，工作中的创造性以及审判工作所产生的社会效果和影响的评估。”[2]笔者基本同意这种观点，认为法官审判实绩考核是按照一定的标准，采取科学的方法，对从事审判业务法官的审判工作进行数量、质量、效率和社会效果的全面评查。它以从事审判业务的法官为对象, 其主要目的在于通过对从事审判业务的法官的全面评价, 判断他们是否优秀、称职，或不称职, 并以此作为评价法官工作实绩的基本依据, 切实保证对从事审判业务的法官晋升晋职、奖惩、岗位调换、及免职等工作的客观、科学性。[3]

    目前，在全国法院系统内部，对法官审判工作实绩进行考核的必要性已经得到普遍的认可，但是究其如何进行考核还缺乏统一的可操作性的实施办法，只有少数法院已经建立了审判工作实绩考核制度。江苏省高院在2003年底出台了《关于建立全省法院质量效率统一指标体系和考评机制的实施意见（试行）》（通常简称7号文件），并下发全省法院系统执行。7号文件所确立的法官审判业绩考评实施管理办法规定，对法官的审判业绩考评包括对法官的审判质量效率考评和法官的审判业务能力的考评两个部分，对法官审判质量效率的考评，采取数据指标考评与案件质量监督评查相结合的方式进行。数据指标包括法官审理案件的结案数、结收案比、法定正常审限内结案率、案件平均审理天数、超审限未结案数、民事案件调解率、上诉率、申诉率、执结率、执行案件投诉率、执行标的额平均到位率、申诉复查和解撤诉率、申诉复查案件再复查率等。法官的审判业务能力的考评包括对法官审理重大疑难案件和化解重大矛盾纠纷能力、撰写裁判文书能力、庭审（听证）能力和调研能力的综合考评。该考评体系通过一系列指标及指标所反映的数据来对案件质效和审判能力进行综合量化考评，并综合考虑各指标之间的得分权重，最后得出一个总分，以得分的多少进行审判业绩考评，在全国法院系统对审判业绩考评的做法中颇具代表性。[4]2008年3月，浙江省高院公布了《浙江法院审判质量效率评估数据》，全面推行以同期结案率，月均结案率，上诉抗诉率，申诉上访率，改判发回率，案件未结率，审限内结案率，调解撤诉率，执结率，执行标的到位率，人均结案数，等二十七个指标为评判依据的评估考核系统。[5]2010年3月，广东省高级人民法院颁布了粤高法[2010]105号文件，即《广东省高级人民法院关于在全省法院开展“加速推进排头兵达标”竞赛活动的工作方案》，广东省23个中级法院开始了以38项具体指标、12项重点指标为内容的“加速推进排头兵达标”竞赛活动，实质上也开始了对全省法院案件质量的评查，实际上也就是对法官的审判实绩进行考核。这12项重点竞赛指标分别为上诉发改率、生效案件发改率、结案率、结案均衡度、上诉率、申请再审率、信访投诉率、一审民事案件调撤率、一审行政案件和解撤诉率、非监禁刑适用率、未成年人罪犯非监禁刑适用率和实际执行率。除此之外，各个法院内部都有一套对法官审判工作进行考核的具体办法，只不过有的尚未形成文件，有的在不断地更新和完善，没有对外公布，尚未被我们所掌握。

    二、现阶段法官审判实绩考核制度存在的问题

    1、审判实绩考核指标过于量化。

    量化考核似已成为考核工作的一种流行趋势，“量化”似乎已经成为准确、科学或是公平竞争的代名词。[6]参考江苏高院的7号文件，浙江省高院的《浙江法院审判质量效率评估数据》，以及广东省高院的《关于在全省法院开展“加速推进排头兵达标”竞赛活动的工作方案》，无一不例外的对法官的审判工作实绩采取了运用高达几十个数据指标进行考核的方式。这些数据通常包括：结案率、上诉率、执结率、民商事案件调解率、二审改判率、申请再审率、信访投诉率等等。在具体的操作性文件中，为每个数据指标赋予一定的分数，完成指标的加分，没有达到目标的相应减分。而后在考核过程中，通过对这些数据指标进行打分，然后相加减得出最后的分数，按照高低顺序进行排名，以此来作为考核法院和法官的依据。这样精确的量化指标是否真的能够全面真实地反映法官的工作情况呢？又是否能够真的在法官之间形成公平公正的良好竞争呢？

    我们知道，量化考核的基础和前提是被量化的事物具备统一性、同质性，这样考核出来的结果才具有精确性和可比性。那法官之间的工作是否具备量化考核的特征呢？法官虽然从事的都是审判业务工作，但由于案件千差万别，很难依靠上述数据指标来对法官的工作进行客观全面的比较。第一，不同庭室之间的工作性质不同，工作任务具有差别性，若以同一指标考核，难以客观反映真实情况。法院内部设有不同的庭室，每个庭室之间审理的案件性质都不相同，如民庭、刑庭、执行局之间的工作性质不同，工作难易也存在很大差别，工作量也难以用同一尺度来衡量。且民庭的法官除了结案率之外，还要面临民商事案件调解率的压力，显然调解的时间是无法预计的，这无疑无形之中增加了民庭法官的工作量，如果仅从结案率和执结率来考虑显然是不公平的。再如结案数的多少并不是由法官和法院自身控制的，每个类型的案件都可能由于某一时期内某一类型社会纠纷的增多而增多，如果仅以结案数量的多少来评判法官的个人办案能力也是不可取的。第二，即使在同一庭室内部，用同一标准考核法官的审判工作实绩，也难以客观准确。法院现阶段普遍采取随机分案的方式分配案件，法官对案件没有自主的选择权。即使法官受理的案件数量完全一致，但由于案件的实际情况千差万别，有的案件案情可能非常复杂，需要耗费大量的时间，特别是遇到复杂的系列案或者是维稳压力大的案件时，主审法官往往需要花费平常案件几倍或几十倍的时间。而案件的结果只能通过结案数来反映，这种考核就有失公平。第三，庭室领导与普通法官之间按照同一标准进行比较，也有失偏颇。庭室领导作为行政管理者，除办理案件外，还要承担审批案件、庭务管理、行政管理等职能。由于庭室领导要承担这些额外的职能，所以大部分法院会按照普通法官收案数量的某个系数确定庭领导的收案数量，也就是说，庭室领导的收案数量一般都少于普通法官的收案数量.在收案数量差别较大时，就难以用结案率这样的指标来比较庭室领导和普通法官的工作实绩。

    2、现有的数据指标体系难以客观全面反映法官的审判实绩。

    虽然法院现有的考核指标体系在设置过程中尽可能地做到科学，尽量地采用多种数据指标从多方位地来考察法官的审判工作，且在操作过程中不断地完善，但是仍然难以准确的衡量法官的审判工作实绩。第一，部分法院为了充分化解社会矛盾，往往将一些疑难案件分配给审判经验丰富、工作能力较强的法官，从而形成根据案件难易程度确定承办法官的案件分流方法。这样，往往会造成能力强的法官更多地审理复杂疑难案件，因此遭遇改判和发回重审的几率也就更大，这样的结果直接影响到法官的审判工作实绩考核，反而会造成“干多错多”的不良后果。第二，由于当前法院内部的体制原因，案件需要经过合议庭的讨论，甚至还要经过庭长、院长的签发，判决书上体现的裁判意见不一定是承办法官自身的意见。如果案件被改判或发回时，承担改判率和发回率的仍是具体的承办法官，这一点承办法官也无力改变。第三，由于法官的思维具有独立性，一二审法官的审理意见不一定一致。因此，如果案件被二审法院改判，并不一定意味着一审法官的审理有误。而改判率作为衡量法官审判案件质量的重要指标，作为衡量法官审判工作实绩的重要标准也有待商榷。

    3、现有的法官审判实绩考核结果未得到充分的重视。

    对法官审判实绩进行考核的目的是对法官的能力进行客观评价，考核的结果应作为法官晋升晋职、奖惩、评优评先的重要依据，这是法官这个特殊的群体职业化的必然要求，也是司法独立的应有之义。然而在实践中，法官的晋升晋职、评优评先仍脱离不了行政机关的干系，仍采用行政机关晋升提拔的那一套程序，即多数采取“笔试成绩+个人竞职演说＋民主测评+党组决定”的方式，而法官的本职事业即审判工作实绩仅仅作为一个领导和同事的参考依据，甚至都不在这种竞争模式中占据任何比例的分数。笔试成绩如果考察的内容是法律专业知识则无可厚非，而个人竞争演说也可从侧面反映出法官驾驭庭审的能力，但民主测评这种方式会导致人际关系效应扩张，在现实条件下，法官和大多数工作人员一样，也会关注自己的职务升迁，过多地强调群众测评，法官势必会从审判工作中分散出一部分精力去注意人际关系，因为良好的“人缘”是决定法官前途的一种“软权力”。[7]这种不重视法官的审判工作实绩考核结果，不重视法官的专业能力，过分行政化色彩的考核制度和管理模式造成了行政权对审判权的入侵,使法院具体行使审判权但由于处于最低权力层级的法官不得不屈从于更高一级或更大一点的权力主体,这不仅抹杀了审判活动的特点,也扼杀了法官应当具备的司法人格,使法院不成其为法院,法官不成其为法官其终极性的后果是形成影响审判权独立,从而造成司法不公的体制内障碍。用苏力的话说就是形成了行政化审判制度。[8]

    三、现行法官审判实绩考核制度对审判权运行的消极影响

    1、以“结案率”和“调解率”为结果导向的二元化评价标准影响了案件审判的质量和效果。

    在现行的法院评比和法官审判工作实绩考核的一系列数据指标中，我们不难发现，有两个指标几乎无处不在，这就是“结案率”和“调解率”。笔者所在的基层法院每个月都会公布司法统计分析报表，其中首当其冲的最重要的项目也就是“结案率”和“调解率”。每年法院都要向同级人大作工作报告，其中，最重要的数字也莫过于“结案率”和“调解率”。每年年底都要对本院的一线法官审判工作情况进行评比，“结案率”和“调解率”也作为其考察和评比的重要依据。“结案率”和“调解率”作为法官审判工作实绩的“指挥棒”，已成为法院和法官审判工作所追求的方向和目标，那其对法官的审判工作究竟有怎样的影响？

    笔者以为，“结案率”和“调解率”这两个指标在督促法官及时、高效、快捷审结案件，促使双方当事人在较短的时间里用最经济的方法化解纠纷方面，的确有相当大的促进作用。然而，物极必反。当我们在过分强调“结案率”和“调解率”时，当我们所有的工作都围绕着“结案率”和“调解率”团团转时，这种考核便失去了其原本的意义。随着经济社会的发展，越来越多的纠纷涌入法院，法院“案多人少”的矛盾日渐严重。特别是在珠三角地区的基层法院，如东莞、深圳、广州等地，一线法官的平均年度结案数达两三百件，更有甚者最多的高达一千多件。法官在堆积如山的案卷面前，面对着来自结案率的强大压力，不得不加快案件审理的脚步，特别是在年底清案期间，加班加点仍然难以提高结案率，只能草草结案，使得有些案件办成“夹生饭”，事实部分没查清，说理部分不透彻，导致上诉率和投诉率的上升，案件质量的下降，无法实现案结事了、服判息诉的目的。

    调解是人民法院结案的一种重要方式，因为其在保障案结事了、维护社会和谐稳定等方面有其重要的作用，但如果过分地强调调解率，必然导致调解功能的扩张和判决功能的萎缩，法官的角色难以定位。我们都知道，调解是在双方自愿的情况下进行的，大多是通过原告方“让利”的形式实现的。在现行法官考核制度下，法官为了提高调解率，不仅一次又一次费时费力地组织当事人进行调解，而且还采用哄、骗、强制甚至“央求给面子”等方式以达到调解成功的目的，结果使法官的威严和威信荡然无存。[9]其中还并不排除在法官的“压制”下一方当事人违心的让渡利益而达成所谓的意见一致。有的当事人在调解协议生效后又反悔，拒不履行生效的调解协议书，原告方只能申请强制执行，在执行过程中又遭遇执行法官的“执行和解”，为了规避漫长执行过程的风险，不与“执行难”问题正面交锋，之前的原告方即申请执行人只能以再次“让利”的方式与被执行人再度执行和解，原告方的利益就这样遭遇了两次损失。而在这个过程中，法官的尊严和威信也大打折扣，公平和正义的形象也遭到了质疑。

    2、过分强调“二审改判率”将影响法官的独立审判

    为了考察和监督法官审理案件的质量，法院设立了“二审改判率”对法官的审判工作实绩进行考核，“二审改判率”越低，就证明法官的审判工作实绩越好。“二审改判率”的设置，是否真的能够反映法官的审判工作能力呢？我们都知道，法官作为拥有独立思维的个人，应该根据自己的内心确信对具体的案件作出公正的裁判。但由于每个法官的法律思维不尽相同，所作出的价值判断也不一定完全一致，特别是对一些尚无定论的新类型案件，一审法官和二审法官之间的判决不可能完全一致。如果一个案件因为法官之间法律见解的不同而改判，我们并不能得出结论：一审法官的判决就是错误的，二审法官的判决就比较高明。著名法学家陈光中教授在“刑事二审程序：难题与应对”论坛上说：在刑事案件中，二审改判率低的很大原因在于法官考评机制的约束。刑事案件二审程序中的改判涉及到下级法官的业绩衡量、涨工资、评模范，这个机制是十分不合理的，影响真正实现公正。[10]不仅刑事案件如此，民商事案件等其他类型案件也是如此。一审法官在二审改判率的压力下，不得不想方设法降低改判率，其中最重要的一条就是向二审法院请示，使得案件请示制度再度“兴盛”。一审法官直接向二审法院的法官对具体的案件进行请示，使得一审实质上变成了二审，二审最终形同虚设，一审法官也随之丧失了作为法官最重要的品格，即独立人格和独立品质，也就使得独立审判成为了空中楼阁。

    3、对法官审判实绩考核结果的不重视将阻碍法官群体的“职业化”和“精英化”。

    正如我们前面所说，目前法官晋升体系仍带有强烈的行政机关色彩，法官的晋升晋职本应以法官个人的审判工作实绩作为标准和依据，然而现实中法官的审判工作实绩只是作为参考，而民主测评反而成为法官晋升晋职的一个重要依据。民主测评就是让法院的同事对法官的晋升晋职进行投票，投票多的当选。这是一种影响因素较多、带有极强主观随意性的测评方法。它不是以法官实际完成任务的多少和质量高低，或者以法官在某一领域的突出贡献为标准，而是以某些法官的人缘环境、地位身份、关系的亲疏等等作为标准。[11]这种考核方法令那些玩弄权术、阿谀献媚、八面玲珑、不干实事之人窃喜，而对于许多踏踏实实工作并不善于与其他人沟的法官来说，无疑是很不公平的。这样的考核方法，使得法官不得不花时间注重人际关系的培养，浪费了本来就稀少而宝贵的更新法律知识和钻研法学研究的时间，这种以法官的人际关系作为评判法官晋升晋职的标准，不仅使法官受制于复杂的人情网，难以造就法官超凡脱俗的高贵品格，也使得法官难以将全副身心投入到对审判工作的巨大热忱以及对法学修养的不断锤炼中去，势必给法官造成不良的职业导向，影响和阻碍了法官走向职业化和精英化的进程。

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    四、完善现行法官审判实绩考核制度的建议

    1、法官审判实绩考核制度的定位要合理。

    法官审判实绩考核制度的定位是否科学和合理，决定了对法官审判工作的考核能否全面、客观地反映法官的审判司法工作情况，也决定着这种考核制度的设计能否达到提高审判质量和效率的目的。法官审判实绩考核制度的定位要合理，笔者以为，应具有四个方面的作用：管理作用、规范作用、导向作用和激励作用。[12]管理作用是指法院通过运用法官审判实绩考核这种管理制度能够对法官日常的审判工作进行了解、考察和评价。只有形成规范化的制度，才能做到有章可循，不致于一盘散沙。而法官这种特殊的职业不同于其他的职业，运用审判实绩考核制度对法官的日常审判工作进行考核便体现了职业化的特点。规范作用是指通过法官审判实绩考核这种制度规范法官的审判工作，对他们的审判工作进行监督，避免出现司法不公，保证审判的质量和效率。导向作用是指通过对法官审判实绩进行考核，对列入考核中的各项审判数据指标，必将成为法官审判工作的风向标，指引着法官审判工作的方向。激励作用是指通过对法官审判实绩的考评，促进法官之间的良性竞争，提高法官自身的业务水平和法学理论水平，通过奖励和表彰在审判实绩考核中优秀的法官，激励法官在审判工作中充分发挥自己的才干。

    2、法官审判实绩考核制度的内容要符合审判规律。

    前面我们已经提到过，目前法官审判实绩考核制度存在着过于量化的趋势，其中一个最显著的特点莫过于对“结案数”的高度重视。笔者以为，应将“结案数”模糊化。法院审判案件存在诸多难以量化的不确定因素。因此，量化结案数只能是考评的参考性依据，对指标的量化不应当规定一个具体的数字，而应当采用一个模糊的标准。如一名法官年结案数指标应当在全庭或全院同类审判部门年平均结案数上下，并按照一定百分比浮动即可，只要完成了这一基数，就是完成了结案数的要求。[13]此外，应弱化对“结案率”考核指标的适用，重点转为用“法定审限内结案率”对法官审判案件的效率进行考评。迟到的正义非正义。审判效率的考核旨在让审判提速，杜绝超审判现象，严防清旧案、积新案。所有的案件都应在法律规定的审限内审结，这是程序法的基本要求，也是程序公正的体现。因此，考核法官的审判工作效率，应着重审查案件是否严格遵守了审限制度，是否在全院同类审判案件平均审理天数内结案，而不能片面以“结案率”来衡量法官审判工作的效率。

    3、法官审判实绩考核制度应以法官职业化为发展方向。

    法官职业化是各国司法制度发展的基本方向。职业化意味着以专门从事某种工作的人们形成独特的知识、技能、思维方式、行为模式和角色意识。[14]按照最高人民法院的解释，“法官职业化，即法官以行使国家审判权为专门职业，并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。”法官职业化的一个最重要的标志就是要区别于普通的行政机关，考核制度当然也不例外。当然，目前大部分法院已经于事实上和在实践中形成了符合法官职业化发展方向的审判实绩考核制度，但是，最主要的问题在于这种审判实绩考核结果并未最终用于法官的晋升和晋职。因此，我们应高度重视法官审判实绩考核制度的结果，将审判实绩考核的结果作为法官晋升晋职的重要依据，将法官审判实绩考核结果对法官的激励作用充分发挥，这样才能使法官摆脱强烈的行政主义色彩，真正实现法官独立，朝着职业化和精英化的发展方向前进。

[2] 吕广伦:“法官考核机制之重构”，载于苏泽林主编:《法官职业化建设指导与研究》，人民法院出版社2003年版，第2辑。

[3] 金永南、朱兴新：“法官审判业绩考评制度的不足与完善——以江苏法院审判业绩考评制度为视角”。

[4] 金永南、朱兴新：“法官审判业绩考评制度的不足与完善——以江苏法院审判业绩考评制度为视角”。

[5] “完善法官业绩评价体系的思考”。

[6] “对完善现行法官考核机制的思考与探索”，上海市第一中级人民法院《完善法官考核机制》课题调研组：吴肇邦、许祥云、陈福民、孙衍荣、范德鸿，执笔：范德鸿。

[7] 马树芳：《法官员额制度与职业化——一个基层法官的视角》，载最高人民法院政治部编《法官职业化建设指导与研究》2005年第1辑第46页。

[8] 更详细的论述参见苏力:《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第61-87页。

[9] 管丽琴：《现行法官考核制度的理性考量》，苏州大学硕士论文，2008年9月。

[10]法学专家陈光中：“法官考评机制导致二审改判率低”。

[11] 尤铁梅、滕威：“对法官考评制度的应然性思考”，来源：中国法院网。

[12] 蔡晖：《法官考评制度改革的若干问题探讨》，载于《法律适用》2004年第8期。

[13] 朱绚凌：应建立和完善法官评价机制，载于江苏法制报2006-04-25第7版。

[14] 马建华著：《法官职业化研究》第9页，人民法院出版社2004年版。