广东省广州市萝岗区人民法院 陈永平 付雄
二○○九年六月二十日
论文提要：
满足人民群众的司法需求，实现服判息诉、案结事了是检验司法公正的基本标准。当前，面对不断增长的案件压力，在法院内部深入挖潜，优化审判资源配置，加强审判管理制度建设，是人民法院的当务之急。本文以审判管理机构设置为切入点，对审判资源优化配置问题进行探讨。认为，审判管理机构设置要立足三个着眼于：着眼于优化审判资源配置，克服现有审判管理机制的固有弊端，实现案结事了；分析对比了目前主要的四种审判管理模式（萝岗模式、江苏模式、北京模式、成都模式）的优点和不足，在比较分析的基础上，得出结论认为萝岗模式具有较大的发展空间。在此基础上，从审判管理机构的职责、人员配备、运行机制等方面对完善审判管理机构提出了建议。认为审判管理机构设置要尊重审判规律；审判管理机构的职责重在克服原有审判管理机制的力量分散、各管一段的痼疾，整合审判资源，协调立案、审判、执行各环节的问题，促进案结事了；要明确审判管理机构的人员配置和运行机制要符合组织管理学的科学原理；实践中上级法院加大对该项工作的统筹协调力度，是推进该项工作顺利进行的有效途径。正文共约10000字。
关键词：优化审判资源 审判管理机构 比较研究
以下正文：
满足人民群众的司法需求，面对不断增长的案件压力，在法院内部深入挖潜，向管理要效率，向管理要质量，是人民法院的必然选择。目前，全国各地法院遵循审判规律，探索审判管理模式，形成了一些好的经验和做法。本文试图通过审判管理机构设置模式的比较研究，对优化审判资源进行理性思考，为“三五”改革尽绵薄之力。
一、审判管理机构设置的着眼点
（一）着眼于优化审判资源配置
科学的内设机构设置是优化审判资源配置的重要基础。“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”[1]依《人民法院组织法》规定，人民法院可以根据工作需要，设置相应的内设机构。根据组织管理学的分类原理，机关属于公共组织，审判机关作为公共组织的重要组成部分。其本身及其内设机构必须符合组织管理学的基本原理。
组织与管理密不可分。组织的一个较为直观的定义如下：“组织是为了达到某些特定目标经由分工与合作及不同层次的权力和责任制度，而构成的人的集合。”[2] 而“管理是社会组织中，为了实现预期目的，以人为中心进行的协调活动。”[3]管理的好坏关系到组织的成败。人民法院作为审判机关，其“任务是审判刑事案件和民事案件，并且通过审判活动……”[4]人民法院作为为完成审判任务而成立的审判组织，必须如同其他组织一样进行相应的管理活动；而且由于审判机关作为社会公平正义最后一道防线的特殊性，组织的成败影响到整个社会的秩序构建，因此，对法院的组织管理提出了更高的要求。
[1] 《中华人民共和国宪法》第123条。
[2] 徐国华等著：《管理学》，清华大学出版社1998年10月第1版，第2页。
[3] 周三多等著：《管理学－原理与方法》，复旦大学出版社1999年6月第1版，第10页。
[4] 《中华人民共和国人民法院组织法》第3条。
#tagpage#
组织具有整体性。但任何组织本身又有一定的构造，都是由要素、部分、成员等，按照一定的联结行使排列组合而成。除有形物质要素外，在各构成部分之间，还存在着一些相对稳定的关系，如纵向的等级及其沟通关系，横向的分工协作及其沟通关系。这种关系构成了无形的构造——组织结构，又称为组织形式，它涉及到组织的管理幅度的确定、组织层次的划分、组织机构的设置、各单位之间的联系沟通方式等问题。这种形式是由组织内部的部门划分，权责关系，沟通方向和方式构成的有机整体。[1]根据组织管理学内设机构设立的基本原则，审判管理机构的设立应当符合（1）与职能一致原则；（2）完整统一原则；（3）职权责一致原则；（4）以人为本原则；（5）依法设置原则；（6）精简高效原则；（7）管理幅度与层级适度原则。
设立审判管理机构必须既符合组织管理学的科学原理，并符合审判规律的内在要求，才能实现审判资源的优化配置，推进审判事业的科学发展。
（二）着眼于克服现有审判管理机制的固有弊端
新中国成立后，囿于对法院性质和功能的传统认识，人民法院未能建立和形成独立的审判管理制度。实际上，改革开放以前，我国的法院制度并没有审判管理的一席之地，甚至根本没有严格区分审判与管理的界限，审判工作与审判管理工作往往混为一体，两者的职能由同一部门行使。[1]更无“审判管理机构”的独立概念。独立的审判管理组织缺位的现状，导致如下问题的产生：
[5] 常见的组织结构类型有直线制、职能制、直线职能制、事业部制、超事业部制、矩阵制结构等。
#tagpage#
第一，审判庭审判与管理工作交叉，审判管理职能弱化。
审判庭的庭长和法官既要进行审判活动，又要负责事无巨细的管理工作，其结果是审判工作冲淡了管理工作。审判庭领导，多由熟悉审判业务而未必擅长审判管理的资深法官担任，从事审判管理工作。多数既无力也无心做好审判管理工作，导致审判庭管理职能的弱化，并进而导审判管理混乱，各业务庭之间在审判管理方面缺乏协调与沟通机制。
第二，院领导“垂直领导”，导致审判管理条块分割。
目前，我国法院大多按照行政化方式设置审判业务庭。在院领导层面，大多由一位院领导负责某几个部门的管理工作。在基层法院，如主管刑事审判庭的，同时分管法警队；管民事审判庭的，同时分管行政庭；通常一位副院长专司管理执行局。在中级法院、高级法院，由于业务划分更为细致，还会出现几位副院长分别管理数个民事审判庭的情况。当然，综合部门也分别由几位副院长分别管理。通常情况下，院领导之间在审判管理工作中也缺乏沟通与反馈机制。
如此，某位院领导分管的部门之间缺乏沟通协调，不同院领导分管的部门群之间更缺乏沟通反馈机制，形成了审判管理上的条块分割，这种“铁路警察各管一段”的局面，阻碍了作为审判管理基础的信息的流动，切断了审判执行工作流程之间的衔接，破坏相关业务部门之间的协调与配合。
第三，内部管理规章制度不健全，缺乏与法律法规配套的审判管理依据。
[6] 胡夏冰著：《审判管理制度改革：回顾与展望》，载《法律适用》，2008年第 10期。
#tagpage#
诉讼法律法规虽然对法院的基本诉讼程序作了明确规定，但要将这些程序规定具体落实到操作中，仍然需要配套的制度和措施加以明确和细化。实践中，一方面，管理工作分散在各个部门，缺乏统一的管理机构，管理成为审判庭的附属职能，难以制定一套与诉讼法律法规相配套的内部管理规章制度；另一方面，即使多方协调制定了管理规章，由于管理职责上的分散性、操作上的无序性和心理上的随意性，也使得管理者失去了实施配套制度的积极性。
上述情形的存在，致使“业务庭的划分及收案范围缺乏统一的标准和科学性，导致彼此交叉、职能模糊、机构重叠、人员增多、力量分散”的局面出现[1]，审判管理职能形同虚设，审判资源配置成为一句空话。
基于对以上审判管理机制固有缺陷的认识和实践的推动，20世纪90年代中后期，实践需要催生的审判流程管理制度，开启了人民法院审判管理制度改革的先河。“一五”、“二五”、“ 三五”三个五年改革纲要，形成了审判管理制度改革的系列文件。
1999年最高人民法院印发的第一个《人民法院五年改革纲要》（一五改革纲要）明确提出了“审判管理机制”这个兼有法学和管理学双重性质的概念。“一五纲要”将审判管理制度改革作为审判方式改革的一部分，主要体现为建立科学的案件流程管理制度，“二五纲要”将改革和完善审判管理制度作为一项独立的任务提出，“三五纲要”进一步要求改革和完善审判管理制度，建立高效运转的审判管理工作机制。
[7] 王利明著：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第187页。
#tagpage#
与最高人民法院的改革纲要相呼应，全国法院积极探索建立完善的审判管理机制，对审判管理机构设置进行了积极探索，取得了积极的成果。
（三）着眼于实现案结事了
历史唯物主义原理告诉我们，一切都是时代的产物。人民法院履行审判职责的方式、标准与法院的角色定位密切相关，必须从实际出发，即“法院角色定位须基于现实逻辑”[1]，审判管理机构的设置无法摆脱我国现阶段的历史条件而存在于真空中。在我国现阶段，人民法院承担的任务既与历史上的法院不同，也与西方国家法院面临的任务有别。中国司法改革必须立足中国国情，解决中国法院面临的现实问题。
在现阶段，审判管理机构的设置必须着眼于服判息诉、案结事了。首先，定纷止争是司法工作的基本功能。如果人民法院对于人民群众提出的纠纷，虽然在法律上作出裁断，却不能对当事人之间的利益关系作出妥善协调，矛盾纠纷就不可能彻底解决，甚至引发新的矛盾和冲突，导致简单问题复杂化。司法工作解决纠纷的基本功能将无从实现。其次，案结事了是人民群众对司法工作的要求和期待。人民性是社会主义司法制度和人民法院的根本属性。人民群众希望法院公正、高效地对产生争议的利益关系作出合理、明确的判断和分配，以便尽快地了结纠纷，并使自己的合法权益得到有效维护，说到底就是解决自己的实际问题。再次，服判息诉是检验司法公正的基本标准，是司法权威生成的社会基础。如果法院通过审理案件，不但理清了当事人之间复杂的社会关系，对利益关系作出合理调处，并且成功化解了他们之间因纠纷而产生的隔阂及对立心理，彻底化解了纠纷，司法权威和法制目标就有了良好的基础。因此，案结事了，服判息诉是审判执行工作的硬道理，是审判管理机构设置须坚持的方向，也是法院管理工作寻找突破的指向针。
[8] 肖金明：《法院角色定位须基于现实逻辑》，载《法制日报》，2009年8月19日，第10版。该文本是针对政府与法院的关系而写。作者认为，法院的地位不是通过加强对政府的制约实现的，从合作的意义上定位法院的作用，也许更具有长远和现实意义。因此，若要在中国当下的社会中准确地为法院的角色做出定位，那么就不能仅仅基于西方的权力理论，而必须依据社会、政治发展的现实逻辑。笔者认为该结论适用于当今对法院的角色定位的一切场合。
#tagpage#
基于以上基本认识，下文对我国目前实践中存在的四种主要审判管理机构设置模式予以比较分析，以期促进构建科学的审判管理机制，推进审判资源优化配置。
二、审判管理机构设置模式比较
（一）萝岗模式（整合协调型）
1、理论基础
立案、审判、执行工作是法院的核心业务。工作流程前后环环相扣，紧密相关。现阶段，人民群众对法院工作整体不甚满意，并集中在对执行工作不满意[1]。让人民群众满意，就要最大限度地满足人民群众的执行需求。审判工作从流程上看起于立案，止于执行。但从工作思路却应当以案件的圆满执行为着力点，立案、审判各环节都应当着眼于案件的最终执行。案件的圆满执行有赖于多种因素，从法院业务工作角度看，加强立审执各环节的统筹协调，实现立审执的一体化是解决问题的关键。为满足人民群众的司法需求，必须实现立、审、执一体化。
[9] “法律白条”几乎成为对法院工作否定评价的代名词。
#tagpage#
从产品质量流程管理理论看，前一环节的工作质量直接影响后一环节的工作效果。立案、审判环节必须要考虑执行工作环节的可行性[1]。为摸清立审执各环节中的瓶颈，该院于2006年以来，展开了倒查活动，以执行工作环节为起点，从执行中出现问题检视审判、立案中存在的不足，甚至对立案、审判不当导致执行不能的问题，逐一进行分析，并提出改进建议[2]。
在以上调查研究的基础上，该院近年来积极探索协同审执机制，认真总结协同审执工作经验，推进了全院审判执行工作协调发展。2008年12月，该院出台了《关于建立协同审执机制满足人民群众司法需求的若干意见》。2009年2月，经院党组研究决定，整合审监庭、技术科、调研科三个内设部门，设立审判管理中心。
2、机构职责
审判管理中心，综合承担以下职责：其一，经常地对全院的立审执运行态势进行分析，及时地进行案件流程跟踪管理（技术科）；其二，经常地对案件质量进行监督评查和通报，及时总结经验教训（审监庭）；其三，经常地研究立审执中的重大疑难问题，及时地提出对策及相关建议（调研科）；其四，负责审判委员会的日常事务工作（调研科）；其五，其他有关审判管理工作。
[10] 前一环节要考虑后一环节的可行性，是标准化质量管理的基本要求。萝岗区人民法院自2005年实施三标（质量、环境、健康）兼容管理体系，并获英国BIC公司认证。
[11] 比如，同一交通肇事案件的两个受害人一方没有提起诉讼，法院仅对提起诉讼一方的诉讼请求予以判决，执行部门予以执结。另一方当事人提起诉讼并获得如前判决后，被告方却再无财产可供执行，导致该方当事人无休止缠诉。又如，立案、审判部门在诉讼保全时，对财产具有选择性，挑易舍难，能查封当事人土地只查封了银行账户，账户资金变动而土地已经转让，导致无法执行，等等。
#tagpage#
3、运行机制
审判管理中心在审监庭的基础上，整合现有力量而成立。下辖审监庭、技术科、调研科。审判管理中心由一名主管执行工作的副院长分管[1]。
这种设置便于打牢基础，稳步推进。审监庭长期负责案件质量评查工作，对案件质量管理具有发言权；技术科原附设于立案庭，一直负责审判流程管理技术支持工作；调研科兼顾审判委员会的日常职能，对全院重大疑难案件情况了如指掌，对上级的政策精神掌握全面，利于对审判中存在的问题进行调查研究；由主管执行工作的副院长分管审判管理中心，利于立足执行环节，倒查审判、立案环节存在的不利于实现当事人权益的工作瑕疵，及时予以修正，实现立审执的一体化，实现案结事了。
4、模式效果
首先，该模式设置优化整合了现有审判资源。盘活了《民诉法》修改后基层法院虚置的审监庭，在一定程度上打破了法院审判业务部门各自独立、各管一段、并行发展、互不协调的管理模式，冲击了各主管副院长实际上的“大庭长”的功能定位；其次，该模式有利于实施能动司法，为人民群众提供优质的司法产品。立足执行，反向倒查，利于发现审判、立案环节存在的不符合当事人权利最终实现的程序瑕疵和实体错误，主动及时修正，实现立审执的一体化，满足人民群观众的诉讼要求；再次，利于贯彻案结事了的司法理念。案结事了是符合结合现阶段中国国情司法的司法理念，萝岗审判管理机构的设置模式，注重当事人权利的彻底实现，从执行环节入手，要求审判、立案工作向执行环节看齐，追求案结事了司法理念的贯彻落实。最后，该模式所体现的探索精神，有利于鼓励继续探寻司法中立等概念的准确含义，推动审判工作回归定纷止争、化解矛盾的应有本意。
[12] 广州市萝岗区人民法院：《关于设立审判管理中心的通知》（萝法发[2009]3号，2009年2月19日印发）。
#tagpage#
概而言之，刑事、民事、行政案件通过审判管理中心的统筹协调，整合了审判资源，实现了立、审、执等业务工作的一体化管理，凸显法院以审判为中心的司法管理理念，理顺部门业务和全院审判事务一盘棋的关系，有利于构建审判管理、人事管理、后勤保障管理相对分离、互相配合的完善机制，充分发挥审判职能作用。
（二）江苏模式（量化考核型）
1、机构定位
积极构建以审判质量效率评估体系指标为基础和导向，以案件审判流程管理、质量监督评查、法官审判业绩考评等专项管理手段为支撑，以专门审判管理机构为主导，各层面管理主体积极参与的“全员、全面、全程”的大审判管理工作格局，从而增强审判管理把握和驾驭审判工作全局的功能，提高审判管理工作的科学性、系统性、针对性和前瞻性，发挥审判管理的“指挥棒”效应，实现审判管理工作的制度化、规范化和体系化，更加有效地规范、保障和促进审判工作和其他各项工作的健康发展[1]。
2、机构职能
传统的审判管理模式没有一个专门的审判管理机构协调处理审判管理事务，无法对诸多审判管理事项进行统筹规划和系统安排。在审判管理改革之初，江苏省高院就认识到，建立健全审判管理的组织机构，是全省法院审判管理工作整体推进的组织保证，也是深化审判管理改革的关键所在。为保障统一指标体系的运行和审判管理工作的开展，2004年从统一指标体系运行一开始，省法院就将审判质量效率统一指标体系定位于新型综合性审判管理的抓手，成立了相应的管理机构来运行。全省法院按照省法院的统一部署和要求，普遍成立了审判管理改革工作领导小组，案件质量评审委员会、法官考评委员会，分别承担审判管理的综合决策、专项决策及考核评定工作。同时，相应成立了审判管理办公室、案件质量评查办公室、法官审判业绩考评办公室，分别作为相应的具体办事机构。2006年2月，省高院适应审判管理工作发展新形势发展的要求，下发通知要求全省三级法院统一成立单列的审判管理办公室，负责统筹规划协调各项审判管理工作。到2008年10月，全省125个法院均已成立单列的审判管理办公室，并全获地方编委批准。与此同时，省法院进一步加大了审判管理办公室的职能整合力度，限期要求将案件质量监督评查、审限管理和扎口结案管理、法官审判业绩考评、司法统计等一些公共管理职能统一整合到审判管理办公室集中行使。
[13] 江苏省高级人民法院审判管理办公室著：《关于审判管理改革的认识与探索－以江苏法院审判管理改革实践为蓝本》，载《法律适用》2008年第10期，第17页。
#tagpage#
3、实施效果
全省法院上下一体的审判审判管理组织网络的建立，主要审判管理职能由专门机构集中行使，搭建了工作平台，克服了审判管理指挥链条过长，协调环节过多，信息传递不畅等问题，降低了管理跨度，提高了管理效益。各级法院以审判管理办公室为协调和运作平台，积极发挥审判管理办公室在整个审判管理体系中的主导作用和作为综合性审判管理部门的结合效应，加强统筹规划指导和牵头组织协调，积极调动各层次主体参与审判管理的积极性，将各项专项审判管理手段纳入一体化运行机制中，确保整个审判管理体系协调有序运转，有力推动了审判管理工作规范、有效运行。
（三）北京模式（诉讼引导型）
1、设立目的
便于群众诉讼是设立审判管理办公室要着重解决的问题。案件数量持续增加，法官不堪重负，但仍然无法满足人民群众对法院工作的要求。针对诉讼群众的不满，北京法院探索设立审判管理办公室的做法，使之成为方便当事人诉讼、服务人民群众、展示法院良好形象的窗口[2]。“我们成立审判管理办公室，就是要实现对外开展以当事人为主导的审判服务，对内开展以法官为主导的审判服务，从以职权为主导的法院模式向以法官和当事人为主导的法院模式转变。”
[14] 江苏省高级人民法院审判管理办公室著：《关于审判管理改革的认识与探索－以江苏法院审判管理改革实践为蓝本》，载《法律适用》2008年第10期，第19页。
[15] 自
#tagpage#
2、机构职责
成立审判事务管理办公室，就是通过设立专门机构，为当事人提供导诉、查询案件、代收诉讼材料等 “一站式”服务，把重复性强、工作量大、分散性的事务性工作从审判工作中分离出来，集中负责，统一办理。
审判事务管理办公室具有8项主要职能。一是诉讼引导，负责接待、引导来院人员和接听电话；二是案件查询，核实当事人诉讼主体资格，告知其案件的承办法官的姓名、电话及案件审理进程；三是诉讼材料收转，接收当事人提交的诉讼材料并转交审判庭；四是上诉材料审查与办理，审查当事人提交的上诉材料是否符合上诉条件，对符合条件的开具诉讼收费单据，指导当事人办理上诉手续，并将上诉材料转交审判庭；五是上诉案件移转，接收审判庭送交的上诉卷宗及相关材料并送上级法院立案庭，接收上级法院退回的发回重审案件以外的案件卷宗，发回重审案件由上级法院直接交立案庭立案；对移转上诉不符合要求的案件和超期移转案件进行通报；六是司法鉴定，协助审判庭确定鉴定机构、送交鉴定材料、取回鉴定结论，监督因评估、鉴定、审计等工作引起的审限中止及恢复；七是诉前保全和诉讼保全提示，对即将到期的查封、扣押、冻结等措施进行提示；八是调卷，负责管理上级法院调出和退回本院的卷宗。
[16] 杜智娜 刘爽著：《审判管理：解放法官的“试验田”》，《法律与生活》2007年第7期（下半月）。
#tagpage#
3、设立效果
审判事务集中管理，对外可以为群众诉讼提供便利、快捷的诉讼服务，保证当事人到法院有人接待、咨询问题有人回答、提交诉讼材料有人接收、诉讼活动有人引导，切实解决诉讼服务欠缺问题；对内能够整合审判资源，把法官从收材料等事务性工作中解放出来，使其集中精力办案，降低群众诉讼成本和法院司法成本。还针对审判管理工作中的薄弱环节，查找管理上的空白和漏洞，规范司法行为，实现司法服务、司法公正和司法效率的良性互动。效果良好。[1]“……我们以方便群众诉讼为出发点，通过集中办理诉讼中的非审判的事务性工作，从根本上扭转了审判管理中的被动局面。”[2]
（四）成都模式（层级负责型）
1、设立背景
解决还权审判组织后的审判制约问题是该模式的出发点。人民法院“一五”改革期间，成都两级法院实施了审判长和独任审判员选任、还权于审判组织等一系列改革措施，基本上实现了审、判合一，结束了以院、庭长批案为代表的行政化的审判管理制度，宣告了司法化审判管理时代的到来。
但审判权的司法化管理，同时带来了一些体制性问题，这些体制性问题的解决与我国国情密切相关。成都法院认为：解决院长、庭长等审判机构的审判管理权边缘化问题，实际上是新形势下按照中国特色司法制度中审判组织、审判机构并存的要求，对审判权和审判管理权重新配置的问题。[1]
[17] 目前，北京市已有12个法院设立了专门机构从事审判事务管理工作。海淀区法院是最早开展审判事务管理工作的法院。该院自2005年1月成立审判管理办公室，海淀区法院“审判管理办公室”成立三年多来，已累计接待26万余人次，接听电话6万余次，办理上诉手续1万余件，却始终保持着“零投诉”的纪录。李松 黄洁王苗苗：《全国首个审判管理办公室三年保持“零投诉”》，载http://www.sina.com.cn 2008年07月29日08:15 （2009年6月20日访问）
[18] 杜智娜 刘爽：《审判管理：解放法官的“试验田”》，《法律与生活》2007年第7期（下半月）。
[19] 一是审判管理权弱化，部分案件审判质量下降；二是管理权边缘化导致管理缺位，审判组织的审判权缺
#tagpage#
2、理论突破
审判组织行使审判权，审判机构行使审判管理权。审判权本质上是司法权。审判管理权（对审判事务进行管理的权力）在主体、客体、价值追求、功能、启动程序、依据等方面，与审判权不同。表现在：
一是主体不同。审判权的行使主体是作为各级审判组织的独任审判员、合议庭、审判委员会；审判管理权的行使主体是作为各级审判机构。二是客体不同。前者解决的是他人之间发生的纠纷即案件；后者虽然也关注案件的审理，但最终是为了规范法官的审判活动，提高案件质量与效率。三是价值追求不同。前者在追求诉讼公正的同时，兼顾效率、效益等其他价值目标；后者的主导价值目标是确保实现审判权的功能。四是功能不同。前者是为了权利提供一种最终救济渠道；后者的功能主要是维护良性的审判活动秩序。五是性质不同。前者是一种裁判权，是针对诉讼案件，按照法律适用的规则和原则，做出具有法律约束力的裁判，从而以权威的方式解决各方的争议；后者是一种处理权，即依照一定的原则和方式，凭自己的单方意志作出处理决定的权利。六是启动程序不同。前者的前提是案件进入法院请求裁判，具有被动性或消极性；而后者正好相反，即管理机构对案件的管理是积极主动的，无必要的前置程序。七是依据不同。前者主要依据法律、法规、司法解释等，后者虽然也要在法律框架内行使，对案件的把关也要依据法律法规，但其主要的依据还是行政管理权。
乏相配套的监督制约机制；三是院长、庭长等审判机构的管理职责不清。参见牛敏：《审判权管理模式构建研究》，载《人民司法》2007年第9期，第37页。
技术支持：南京通达海信息技术有限公司
建议浏览器版本在IE7.0以上浏览