论文提要：

    在和谐司法、案结事了的司法背景下，在司法为民的宗旨指导下，全国各级人民法院都积极探索司法为民的举措，而案件能否得到执行又是衡量法院工作最后是否能够让人民群众满意的最后标准，于是，执行救助基金应运而生。执行救助基金在各级法院如雨后春笋般建立，为生活确实困难的申请人解决了燃眉之急。而这个新事物的出现，必然伴随一些问题需要解决，解决了这些问题，才能使执行救助基金在制度上、操作上更加规范与持久。本文便以此为切入点，分析执行救助基金的现状、存在的问题及改进的方法。

关键字：司法救助  执行救助基金  司法救助体系

    一、执行救助基金的基本问题

    （一）与执行救助基金相关概念之理顺

    1.司法救助制度

    2000年7月，最高人民法院颁布了《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，首次对司法救助的概念作出明确规定：“本规定所称司法救助，是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”狭义的司法救助制度正式建立。2006年12月19日，国务院颁布了《诉讼费用交纳办法》，明确了缓、减、免交诉讼费用的情况。2006年，全国法院共减免当事人诉讼费用12.11亿元。以广东省为例，2004年至2008年全省法院共对148006件案件经济困难的当事人实行了缓、减、免交诉讼费用，救助比例占5.3%，减免金额为15268万元。

2.刑事被害人国家补偿制度

    刑事被害人国家补偿制度，是国家对一定范围内因受犯罪侵害而且又无法通过刑事附带民事诉讼获得损害赔偿的被害人及其家属，通过法律程序给予一定的物质补偿的方式。有关于犯罪被害人补偿的对象，范围，原则，机构及补偿程序等一系列法律规定的总和，称为刑事被害人补偿制度。[1]在刑事附带民事诉讼中，虽然法院判决被告人要承担相应的民事责任，但是有的被告人之前已经将其财产挥霍转移，有的个人财产被没收或执行罚金，有的犯罪前原本就没有什么财产，最终被害人往往只能拿到一份法院签发的“司法白条”。在刑事诉讼中，“求偿不能”、“求助无路”的刑事被害人日渐引起社会的关注，一个很重要的原因是他们日渐明显的与现行法制相对立的倾向：手持“法律白条”的刑事被害人已经成为“法治异己力量”中的重要组成部分而引发了大量的信访及群体性事件，但是另一方面，被害人确实不能从被告人即加害人处得到应有的补偿，使之生活雪上加霜，对于被害人来讲也实属无奈之举。于是，世界各国都建立起了相应的刑事被害人国家补偿制度，到今天已发展成为一种世界性的法律制度。[2]最高人民法院于2007年9月13日下发了《关于进一步加强刑事审判工作的决定》，提出探索建立刑事被害人国家救助制度。各级法院要积极开展刑事被害人国家救助，对因犯罪行为导致生活确有困难的被害人及其亲属提供适当的经济资助。[3]

    3.执行救助基金

    执行工作作为法院工作的最后一道关口，各种社会矛盾纠纷最终都会反映到执行工作中来。在此情况之下，“执行难”在所难免。部分被执行人根本无履行能力，申请执行人因事故或其他原因造成家庭极度困难，其合法权益在诉诸法律得到支持以后却得不到现实的兑现，权益人会对这种“法律白条”极为不满而将这种“执行不能”归咎于法院，认为是法院“执行不力”，迁怒于法院甚至是社会，有的甚至演变成行为方式激烈的群体行为甚至聚众冲击国家机关、报复社会等行为，这与和谐社会的建设相悖。因此，执行救助制度应运而生。2005年12月26日，中央政法委下发了《中央政法委关于切实解决人民法院执行难问题的通知 》（政法 [2005]52号），对切实解决执行难问题作了专门部署，《通知》要求：各地可积极建立特困群体案件执行的救助基金，对于双方当事人均为特困群体的案件，如刑事附带民事赔偿、交通肇事赔偿等案件的申请执行人，如被执行人无履行能力时，按一定程序给予申请执行人适当救助，解决其生活困难，维护社会和谐稳定。”

[1] 卢希起《刑事被害人国家补偿制度研究》，中国检察出版社，2008年12月版，第55页

[2] 同上，第76页

[3] http://blog.sina.com.cn/s/blog_4d74c3d9010009di.html 2007年9月26日，新浪网

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    4.司法救助制度、刑事被害人国家补偿制度、执行救助制度三者之间的关系

    综上所述，司法救助制度有广义与狭义之分，广义的司法救助制度包含刑事被害人国家补偿制度和执行救助制度，狭义的司法救助即民事、行政案件中对于有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交与刑事被害人国家补偿制度和执行救助制度构成司法救助制度体系。本文讨论的执行救助制度，是包含于广义得司法救助范围之内的。

    （二）执行救助基金的性质及对象

    1.执行救助基金的性质

    对于执行救助基金的性质，学界有不同观点：一种观点认为执行救助基金属于社会保障机制的组成部分，应属于社会救济的范畴。[1][2]救助的费用应广泛接受社会援助；一种观点认为执行救助基金是法律援助的的一种形式，其实质是一种国家职能，是一种政府行为。[3]因此，救助的费用应纳入国家财政。笔者认为，第二种观点更合理在实践中也更为现实。因为国家责任与公平正义密不可分，将救助基金提升到国家制度层面，更加有利于救助基金的制度化和正规化。

    2.执行救助基金的发放对象

    根据前面的分析我们可以知道，执行救助基金应属于广义的司法救助范畴，而在需要司法救助的案件中，道路交通事故人身损害赔偿占了相当一部分比例。有相当一部分被执行人车毁人亡，几乎无赔偿能力，导致权利人的权利难以实现而法院备受指责。自2004年以来，全国各地法院受理交通事故执行案件数量不断上升，大多集中于人身损害赔偿。仅以广州市萝岗区法院为例：自2004年开始，萝岗区法院受理的交通事故人身损害赔偿案出现了比较急速的增长。2004年受理道路人身损害执行案33件，占当年民事执行案件总数的7.3％，2005年增加至110件，所占比例上升为12.6％。2006年继续明显增长，共收案250件，比前两年该类案件受理总数多还107件，占全部民商事执行案件总数的23.5％，2007年民事执行案件总数保持稳定，道路事故人身赔偿案继续则保持增长，受理案件305件，所占比例提高达到31.7％。

[4] 张磊、张晓君：《建立司法救助基金 实现司法为民宗旨——对武汉市建立统一司法救助基金的设想》，《法制与社会》，2007年10月，第412页

[5] 笔者注：社会救济是指国家和社会为保证每个公民享有基本生活权利，而对贫困者提供物质帮助。主要包括自然灾害救济、失业救济、孤寡病残救济、和城乡困难户救济等

[6]中国审判新闻月刊2006.10.p11

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      但是，有近四成案件的事故受害人完全未能得到赔偿：

[7] 数据摘自萝岗法院年度工作总结、司法统计月报

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    2004年新《中华人民共和国道路交通安全法》规定国家设立交通事故救助基金，并具体规定救助基金主要用于交通事故抢救、强制险超出部分的抢救费，以及交通肇事逃逸后，给当事人或家属带来生活困苦的，都由交通救助基金支付。

    因此，有学者认为，法律既然已经规定设立交通事故救助基金，执行救助基金就可以对交通事故损害赔偿的请求不予救助，[1]以缓解执行救助基金资金不足的问题。但是笔者认为，全国各省、自治区、直辖市虽基本上都出台了道路交通安全法实施办法，规定要设立道路交通事故社会救助基金。但令人遗憾，除了极个别的地方，如广东的深圳、惠州，浙江的绍兴市、永嘉县等地设立了道路交通事故社会救助基金外，目前还没有省、自治区、直辖市一级真正设立道路交通事故社会救助基金。”[2]在此种情况下将较事故损害赔偿请求救助排除在外，无疑会使得相当大一部分申请执行人得不到救济而做出过激行为，这与执行救助基金的设立初衷相违背。因此笔者认为，可该将交通事故救助基金与执行救助基金合并设立，与其他人身损害赔偿、赡养费、抚养费、等权利人一并纳入司法救助范畴。

    二、执行救助基金设立及实际操作过程中存在的问题

    （一）执行救助法规缺失，司法救济体系未曾建立

    就制度层面而言，目前全国还没有建立统一的对困难当事人给予司法救济的法律制度，司法救济体系尚未建立。这是制约对困难当事人执行救助甚至司法救助工作开展的重要原因。目前各地开展的救助基金一般都是法院向人大、政府请求支持，执行救助处于一种不平衡和不确定状态。没有制度作为保障，一切具体工作将没有展开依据，出台相关制度是执行救助的基础。

    （二）执行救助基金资金来源缺乏

    执行救助最直接而言是给予困难当事人一定数额的金钱，没有资金的支持，救助将成为空谈。司法实践中，很多法院虽然建立了救助基金，如淄博市财政拨款30万元，法院从罚没款中拨出20万元以及社会捐赠资金共同组成了救助基金[3]、浙江省台州市政府拨款建立了司法救助基金181万元[4]、青岛市建立救济基金 75万元[5]、浙江省省委政法委设立每年100万元的司法救助专项资金[1]、广州萝岗区财政先拨款50万元作为启动基金，今后每年的救助金50万元列入法院预算，由区财政支付[2]。但是，现阶段全国大部分法院设立的执行救助基金主要依靠地方法院争取党委、政府的支持与财政部门协调解决，以财政一次性拨款为主，大多是法院与财政部门协商发文要求下级财政将执行救助基金列入年度财政预算，如江苏以苏财行[2005]68号文件要求各级财政部门将执行救助基金列入年度财政预算[3]；湖北以鄂高法[2006]19号文件爱你提出财政分级分担、要求各级法院积极争取[4]。但是这种没有制度而仅仅依靠地方法院争取党委、政府的支持与财政部门协调解决是难以建立执行救助基金长效保障机制的。而一些法院的做法或者学者建议社会捐助作为基金来源也并不现实，据统计，在郑州市所有法院设立救助基金中，仅有一家法院收到一笔金额为1.38万元的捐款。[5]依靠实施救助后继续执行的执行款充实更显苍白。

[8] 张剑秋：《刑事被害人权利问题研究》，中国人民公安大学出版社，2009年1月版，第259页

[9] http://press.idoican.com.cn/detail/articles/20090304037A37/ 2009-03-04，羊城晚报电子版

[10] http://www.zc.zbjcy.gov.cn/Html/jianchazixun/592514358221.html

[11]人民公安报·交通安全周刊, 2007-09-11

[12] http://www.qingdaonews.com/content/2006-10/27/content_7686022.htm

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    （三）救济措施不规范，发放的范围、对象、标准不统一，随意性大。

    很多地方对执行申请人的救济措施基本是为解决信访问题而开展的一项临时性、应急性的工作，就信访的突出情况而采取的短期措施。补偿金额也存在不确定性，一般就是信访人闹得厉害就多给点，闹得不厉害或不闹的，就少给或不给。这种补偿虽然能够解决个案，但对从根本上解决被害人的经济困难问题没有太大作用，在全国范围来看执行救助的范围、对象及基金发放的标准都不一样。如湖北法院明确执行救助基金首先限于交通肇事判决数额不大（如5万元），双方都是特困对象的当事人[6]；云南法院规定申请基金数额不能超过5000元[7]。

    此外，由于执行救助基金没有统一的操作规范，各地法院在操作程序上也不尽一致。

    三、完善执行救助基金的对策建议

    （一）完善司法救助制度的理论探讨

    1.司法救助概念的扩充与完善

[13] http://www.agri.gov.cn/lzjs/gzdt/t20061016_702248.htm，2006年10月16日

[14] 广州市萝岗区人民法院2008年工作报告

[15] 同注6

[16] 同注13

[17]中广网河南分网郑州消息2007.11.26

[18] 同注13

[19] 同注15

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    根据最高人民法院颁布的《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》中对司法救助的规定：“本规定所称司法救助，是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”但这是最狭义的司法救助的概念。随着社会的发展进步，应该不断充实司法救助的内涵和外延，重新予以诠释。2005年中央政法委下发的《中央政法委关于切实解决人民法院执行难问题的通知 》规定了特困群体案件执行的救助基金：对于双方当事人均为特困群体的案件，如刑事附带民事赔偿、交通肇事赔偿等案件的申请执行人，如被执行人无履行能力时，按一定程序给予申请执行人适当救助。从而应将特困群体案件的执行救助纳入司法救助范畴。诉讼费用减免的司法救助实在程序上保障了特困当事人能平等行使诉权，执行救助基金和被害人国家救助实在实体上决定司法深怕的社会效果。因此，在新形势下，应当建立广义的司法救助概念，它不仅包含对困难当事人提供诉讼费用的缓交、免交、减交，还包含为困难当事人和被害人及其家属的救助和为经济确有困难的申请执行人经济方面的司法救助等内容。

    2.构建完整的司法救助体系

    目前，司法行政部门和法院承担了主要的司法救助工作，。司法行政部门主要承担法律援助的工作，法院主要承担诉讼费用的减免缓交、民事行政案件申请执行人的救助、刑事被害人救助及其他射速案件的救助。但法院承担的救助内容还基本处于探索阶段，目前没有法律予以规范。笔者认为，应当建立和完善司法救助体系框架，明确相关的实施机构和各个机构应当行使的职能、责任。建立完善的相应的法律法规，对具体的司法救助工作的开展予以指导和规范。笔者认为，应当扩大司法救助的主体，由多个机构共同承担司法救助的责任，如检察院、政法委等。这样能全面解决弱势群体的实际困难，实现公平正义。

    3.形成执行救助基金来源的长效机制

    形成执行救助基金的长效机制，才能使该基金成为“不竭之水”，笔者认为，应以法律或法规形式根据各地财政情况和各级法院执行救助基金金额的需要明确将执行救助基金纳入地方财政预算，此外，中央财政应以一定比例纳入每年的国家财政预算，不仅保证执行救助基金的来源稳定，也符合救助是一种国家责任的原则，使得执行救助基金真正发挥化解矛盾、维护社会稳定的作用。

    4.明确执行救助的范围、对象、发放标准

    （1）基金的救助对象应明确适用于难以维持当地最低生活标准的三类主体：因被执行人财产不足以清偿债务的申请执行人、在诉讼审理中符合先予执行条件的申请人、相关信访案件申请人。具体包括：①追索赡养费、抚养费、抚育费，难以维持当地最低生活标准的；②追索交通事故、工伤事故、医疗事故或其他人身伤害事故的医疗费用和损害赔偿，难以维持当地最低生活标准的；③追索社会保险金、劳动报酬和经济补偿且难以维持当地最低生活标准的；④申请执行刑事附带民事案件，难以维持当地最低生活标准的；⑤其他情况造成生活极度困难的。

    （2）救助金应实行一案一发，根据不同地区实际情况设定最高限额。

    （3）申请执行人请求人民法院予以救助的，应当提交书面申请和足以证明确有经济困难的证据材料。其中因生活困难或者追索基本生活费用申请司法救助的，应当提供本人及其家庭经济状况符合当地政府有关部门规定的公民经济困难标准的证明。

    5.规范执行救助基金的操作程序

    救助金应设立专门帐户，专款专用；成立司法救助金监督委员会，行使基金的监督职权；基金的审批由法院行使，经办法官初审、合议庭合议、执行局长复审、院长批示的程序进行审批，并在发放前，对拟发放的申请人实行公示。救助后案件一旦得到执行，优先从执行款中回扣已救助款额，确保救助基金的长效运转。

小  结

    总之，只有通过有效的制度安排，才能最终保证执行救助制度能够顺利的由纸面走入现实。执行救助基金是化解当前人民法院执行难的一项有效措施，有利于缓解社会矛盾，促进和谐，但确实一项权宜之策，从长远看来，要不断总结完善，制定出一套行之有效的长效机制，才是解决社会矛盾问题的根本出路。