(广州市萝岗区人民法院 2004年 ) 

(作者： 周蕴 )

　　论文摘要：构建教育、制度、监督三位一体的惩治和预防腐败体系,是胡锦涛同志在中纪委第三次全会上提出的要求。本文着重论述教育、制度、监督在反腐败体系中的功能作用，三者之间的关系，以及在新形势下，如何做到形式创新等问题。在论述反腐败教育形式中，笔者比较强调法官的道德修养，从意义、途径等方面进行论述。在制度建设的部分，论述了制度建设要科学、全面。对监督的论述，主要针对当前监督机制存在的不足，强调要在机制创新上做工作。全文共6108字。 

　　胡锦涛总书记在中纪委第三中全会上提出要建立教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。这是根据反腐倡廉实践得出的科学总结和基本经验。有人提出，当前腐败现象易发、多发的重要原因，是教育失误、制度失范、监督失控，笔者非常赞同这个观点，把教育、制度、监督三者整合成一个有机整体，统一于党风廉政建设和反腐败工作的全过程，体现了求真务实的精神，符合“标本兼治、综合治理”的方针。
　　一、打牢反腐教育基础，提高抵御腐败的自觉性
　　教育，是倡导做什么人，走什么路的问题，是反防败体系建设的基础工程。从近年来全国各地被查处的腐败案件看，最大的教训是教育失误。就是在思想道德上出问题，在理想信念上出问题，在权力观上出问题。因此：
　　反腐败教育的目标，是树立正确的权力观。人们常说腐败总是与权利联系在一起。但是，权力是否会产生腐败，取决于什么样的人掌握权力，取决于掌握权力的人有什么样的权力观。树立了正确的权力观，就能自觉做到慎权、慎欲、慎微、慎独，才可能富贵不淫、威武不屈、贫贱不移，廉洁奉公，公正执法。反之，把权力作为个人谋私的工具，就不可能抵挡金钱、利益的诱惑，走向犯罪深渊。正确的权力观不可能与生俱来，必须靠坚持不懈的教育，除此之外，别无其他捷径。
　　反腐败教育的形式，要向“法德合教”拓展。反腐败教育的形式也多种多样。笔者最推崇的，是“法德合教”的教育方式。江泽民同志多次强调：要把依法治国和以德治国结合起来。党的十六大把这一内容写进党章，可见其意义深远。从法官产生腐败的原因看，他们并不缺乏法律教育，之所以敢于铤而走险，重要原因是缺乏自身思想改造和道德修养。毛泽东同志曾通过鸡蛋可以孵小鸡，而石头不能孵出小鸡的比喻，强调外因通过内因起作用的道理。我认为，思想道德防线是反腐败体系中是第一道防线。思想道德防线守不住，党纪国法防线也会崩溃。在改革开放新时期，对法官的廉政教育，尤其要重视思想道德修养。与其亡羊补牢，不如未雨绸缪，从思想源头上预防和解决腐败问题。
　　法官的道德教育，首先要抓好政治素质的培养，重点解决好理想、信念、宗旨问题。政治素质是法官素质的核心，是司法公正的关键。很难相信一个缺乏为国家，为人民的远大抱负的人，能够经得起灯红酒绿的诱惑。法官政治素质培养，应当坚持科学的发展观，不断发展和改善教育形式，增强针对性和有效性：第一，变“只讲理”为“理利并举”。马克思主义认为，人们奋斗所争取的一切，都直接间接地同他们的利益有关。政治教育应当承认、正视这个事实，要维护法官的正当利益，引导他们正确对待个人利益，在个人利益与国家利益、集体利益不能兼顾时，舍小利而顾大局。实际上，讲“利”就把“理”蕴含在其中了。第二，变“束缚式”为“激励式”。一个单位，一个部门制定必要的管理规范是必须的，但还要善于创造激励机制，高度信任、爱护每一个干部，千方百计挖掘他们创造之源，支持他们的创造精神，鼓励他们奋发向上。即使是应该禁止限制的，也要做好疏导工作。我院执行局在抓队伍的行为规范时，编写了《执行风范指引》，把禁止性条款通过讲理、讲利、讲情编写出来，把理论融入情中，于大处着眼，细微处着手，动之以情、晓之以理，循循善诱，变他律为自律。“禁”也贯穿在“导”中了。第三，变“远”典型为“近”典型。典型是靠培养、靠挖掘的。要注重发现、树立、宣传本单位的典型，虽然他们的事迹没有远典型硬，荣誉没有远典型高，影响没有远典型大，但他们的榜样作用更真切，更能被群众接受。在利用典型教育中，要十分重视挖掘身边的典型，最大限度地发挥先进典型的示范作用。第四，变“独角戏”为“集体舞”。中纪委第三次全会提出反腐败工作要资源整合，充分调动各方面积极因素。在反腐败教育中，建立一支党、政工、团、妇等部门共同抓，社会、家庭共同参与的教育网络是十分重要的。
　　法官道德教育，还要抓好职业道德和社会公德的培养。法官道德素养的高低，对法的正义价值在具体案件中能否得到实现关系巨大，德正方能法严。胡锦涛同志多次强调：为官者要“常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律已之心”，就是要自重、自省、自警、自励，常弃利己之念，常戒非份之想，培养良好的政治品格、职业道德，守住拒腐防变的第一道防线。
　　加强法官的道德教育，需要全力打造和培育先进的法院精神，这就是当前人们讨论得最热烈的法院文化建设。法院文化的核心是法官群体，是具有共同法律知识背景、共同法学思维方式、共同法律价值观念及高尚人格的特殊群体。这一职业特点决定了法官必须要有更高的道德标准和价值观念。法院文化的灵魂是法院精神，是法官群体在长期的审判实践中形成的一种共有精神，价值观念和行为准则。先进的法院文化，体现的是人民法官追求公平正义、勤勉敬业、自强不息的价值取向。能够引导和激发法官的自觉公正行为，激发法官和全体工作人员的积极性、主动性和创造性，最终使法官和法院工作人员的整体素质得到提高。
　　在深化反腐败教育中，要加强教育的制度化建设，用加强教育的强制性来提高针对性，用增强教育的规范性来促进有效性，通过制度和监督，增强反腐倡廉教育的成效。
　　二、抓制度建设，规范权力运行机制
　　制度建设是反腐败工作机制的重要环节，制度，是规范人们行为的强制性措施。是教育的辅助形式。教育重在倡导，在自律，而制度则侧重于约束，强调他律。因此：
　　制度建设的目标是建立良好的权力制约机制。规范化、制度化是治理腐败和廉政建设的高级形式，是对司法权制衡、制约的有效途径。通过制度约束审判权、执行权，能有效防止权力在行使中被不正当利用，诱发腐败产生。过去一个时期，人民法院为确保司法公正，进行了广泛的司法改革和规范化建设，逐步建立起遏制和防范司法腐败的制度体系。我们要按照党的十六大要求，进一步建立权责明确、程序严密的权力制约机制，确保审判权的正确行使。
建立党风廉政制度要做到：设计科学、建设全面、执行坚决。
　　制度设计要科学，就是要求以求真务实的态度，制定规章制度，切忌好大喜功，生搬硬造。要做到几个结合：一是与本单位实际相结合，使制度具有针对性、可操作性；二是与市场经济体制的宏观规划相结合。制度设计要突出宏观规划，使之与市场经济体制相适应。分析当前腐败现象，不难看出其中一个重要的客观原因是我们正处在一个腐败易发、多发的社会转型、体制转轨时期。要研究市场经济体制下，腐败易发的规律，提前对权力的运行进行严密规范，预防腐败发生。三是制度建设要与教育相结合。通过教育，使干部、职工充分认识反腐败本质上就是一个制度建设的过程，自觉遵守制度，从而将他律转化为自律。制度建设要全面，就是要力求全面、准确，不留漏洞。要围绕约束、制约权力被滥用，全方位规范权力运行方式。对法院而言，主要是审判、执行权，人事管理权，物资采购权。针对这三方面的权力运行，一是要建立司法权力分解和制衡制度，目前，人民法院经过五年审判方式改革，从司法权力的运行实现了立审分离、审执分离、审监分离，基本实现了三大权力相互制约、相互监督。但这种制约只是粗线条的，对权力的分解也是有限的，尚不足以完全防范司法权的滥用。对司法权的分解，还应当进一步细化，使之既相互衔接、相互配合，又相互制约、相互监督。二是要建立队伍管理制度。要在进人、用人、管人这三个方面规范权力的运行。从法官职业化建设、法官职业道德建设、法官任命、晋升、辞退、法官责任考核和追究等方面建立规范化制度，同时，还要探索建立廉政激励制度、完善廉政评价办法，探索加强对廉洁从政行为的精神和物质激励措施；还要建立健全廉政测评预警机制，及时准确掌握法官和法院工作人员在党风廉政建设和遵守党纪国法方面存在的问题。三是建立司法管理制度。法院司法管理是法院管理的一部分，近年来，司法管理制度不健全而产生的违法违纪案件逐年增多，因此，要十分重视对司法管理权的制约。特别要规范钱和物的管理，避免暗箱操作。
　　制度执行要坚决，就是狠抓制度的落实。再好的制度如果不支执行，也会形同虚设。对反腐倡导廉各项制度，要做到令行禁止、违者必究，坚决维护制度的严肃性。抓制度落实一要明确责任，界定范围、严格考核、严肃追究。明确责任，就是要明确廉政建设的责任主体，解决由谁来承担党风廉政建设领导责任的问题。各级法院的党组、分管院长、纪检监察室、各部门主要负责人都是党风廉政建设的责任主体、履行者，对所承担的责任，按照责任制一级抓一级，逐级落实。中纪委第六次全会提出了要整合反腐败力量，发挥党、政、工团的作用，因此，还要明确这些部门廉政建设的责任主体责任。要按照“一岗双责”原则，在自己职权范围内，承担党风廉政建设领导责任。只有责任到位，考核才有依据，追究才能到位。
　　依靠制度惩治和预防腐败，充分发挥制度在反腐倡廉中的根本性、基础性作用，是依法治国的有效措施。要通过教育的深入，使广大干部群众充分认识反腐败本质上就是一个制度建设的过程，要通过监督的深化，使制度建设更好地在反腐败斗争中发挥根本性作用。
　　三、树立求实创新观念，建立健全权力监督约束机制
　　权力的独占性、排他性和扩张性，决定了不受监督的权力必然导致腐败。要保证司法权的公正，必须加强对司法权力运行的监督。必须努力构建结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的监督机制。
　　司法监督的重点，是对司法权力行使的整体过程进行监督，即权力的行使过程和权力行使结果的监督。科学地分析权力动作过程，可以分为决策、运作过程、运作结果三个阶段。对司法权力的监督，要测重于对运作过程和运作结果的监督。这是因为，司法权不同于行政权。行政权由集体决策，便于监督，而司法权的决策，是审判员、执行员个体行使，我们不可能对抽象的的东西进行监督。正因为如此，要特别抓好对审判执行人员案件审理的程序和实体的监督。邓小平同志在《共产党员要接受监督》中讲到，由于任何一个掌权者的思想都是公与私的矛盾统一体，对任何一个掌权者来讲，也就不能排除以权谋私的可能性。而制约权力的一个重要方式就是对权力的行使进行监督。加强对审判、执行人员在权力动作过程和动作结果的监督，才能保证正确行使人民赋予的司法权力，实现司法公正。
　　对法官行使司法权的监督，要从健全监督制度，创新监督机制上下功夫 
　　有效的监督必须依托于制度的强制力，没有制度作为保障的监督是苍白无力的监督。这是因为，监督是一种强制性行为，属于管理活动范畴。没有制度作保障，监督就无章可循、无据可依。江泽民同志指出：党内监督要有效，监督水平要提高，有赖于党内制度建设的加强。党内监督是如此，司法监督也是如此，只有制定和执行一整套科学、严密的制度，以制度的形式明确监督范围、监督途径和方式，才能充分发挥监督机构的作用，有效地遏制司法腐败现象。建立司法权监督制度，一要做到把对“人”的监督转变为对“权”的监督。权力行使到哪里，监督制度就规范到哪里。二要做到在规范权力制衡、约束权力滥用方面下功夫。在横向上，一个部门权力的行使，要受到其他部门的制约，在纵向上，审判权、执行权的行使必须经过若干个程序、步骤和环节，每个环节各司其职，相互制约。
　　创新监督机制，建立全方位的监督网络。法院内部监督主体层次较多，有合议庭成员之间的监督，审判委员会对合议庭的监督，也有院长、庭长对法官的监督，还有纪检监督和政工部门的监督，审判程序自身监督等等。法院内部监督主体的监督有两类，即审判组织监督和行政监督。监督机制要适应新形势的发展，就要在求实创新上下功夫。既要抓好法院内部监督，也要充分利用社会舆论的监督力量，建立全方位的监督网络。重点在三级监督体系（即审判组织监督、行政组织监督和社会监督）的创新上下功夫。
审判组织监督，诉讼法规定了严格的程序和范围，在这里不作详细论述。近年来，无论是大陆法系还是英美法系，都掀起了风起云涌的司法改革浪潮，其中的目的之一，就是通过审判管理纠正过分强调法官职权主义和过分强调当事人主义带来的偏差，通过法官与当事人之间权力分享从而让司法更接近群众。在我国，审判管理的概念也在深入人心，探索建立科学合理的审判监督机制，是当前遏制司法腐败的一项紧迫任务。
　　行政组织监督，即纪检监察机构的监督，包括党内监督和行政管理监督。行政监督主要是对人的监督，与审判监督相互联系，相互补充，是司法监督不可缺少的部分。目前，法院系统的行政监督存在监督不力的困惑。表现为两类监督机制不能有机结合：即对人的监督与对案件的监督不能有效结合，事前监督与事中、事后监督不能有效结合。两类监督形成两条平行线，铁路警察各管一段，缺乏结合点。重要原因是监督机制设置不合理，监督职能不科学。完善和创新行政监督机制，就要在加强对行政监督职能、工作方法、机构设置等方面的探索，确保监督到位。广州开发区法院在探索行政监督与审判工作的最佳切入点的做法是：第一，抓好审判、执行工作的事前监督，参与本院审判、执行工作的改革措施、重大举措的制定和讨论，从有利于公正与效率的目的出发，提出监督意见和建议。第二，开展审判、执行的实体与程序监督，一是每年开展案件评查；二是对发回重审、改判的案件全部进行复查；三是强化对委托中介机构工作进行全程监督；四是监察室主任列席审判委员会会议；五是对群众多次信访的案件的听证会，作为成员直接参加听证，六是定期对群众来信来访处理情况进行检查。第三，抓好审判、执行的事后监督。一是建立违法追究制度，建立非常设机构，协调各方面的力量，共同完成违法案件追究工作；二是建立经常性案件评查机制，在评查中，把纠正错误和大张旗鼓宣传表彰先进典型有机地结合起来，避免因纠正错案而挫伤办案人员的积极性。
社会监督，就是让司法权在群众的监督下运行，这是提高司法监督效力的最有效方式。近年来，社会监督在促进司法人员正确行使司法权方面，发挥了越来越大作用。加强社会监督工作，一要规范和健全监督程序，理顺同人大、政协、检察院和社会舆论监督的关系，勾通情况，及时解决他们反映的问题。二要建立、健全信访举报制度，三要提高审判、执行的透明度。
　　构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系是一项治标兼治本的伟大工程，对于从根本上解决腐败问题具有重大意义。在社会主义市场经济条件下，司法工作人员的拒腐防变和抵御风险能力是靠教育培养出来的，是靠制度规范出来的，是靠监督约束出来的。要把教育、制度、监督三者整合为一个有机的整体，统一于反腐败工作的全过程，求真务实，狠抓落实，推动法院反腐败工作上新台阶。