(广州市萝岗区人民法院 2006年 ) 

(作者： 张玲南 )

　　论文提要：
　　诉讼的剧增，使审判管理愈来愈受到重视，并被置于司法改革的显要位置，其核心是对审判资源进行合理的配置，以寻找公正和效率的最佳结合点，以最经济的司法成本获取最大的司法效益。审判管理不仅关系到审判权的规范运作，而且直接关系到司法所追求的公正与效率的价值目标的实现。
　　目前关于审判管理改革的理论探讨中，几乎未见针对审判管理组织的单独设置问题进行的系统论述。然而，法院作为一个整体性的审判组织，其内部构造的合理性程度也会对法院的审判职能产生制度性的或非制度性的影响，甚至会异化法院的审判功能。鉴于此，本文从目前法院内设机构中审判管理组织缺位的现状入手，先对法院审判管理组织的合理设置问题作应然性考察，然后对其职能分配和运作机制作实然性构造，以期提供一种法院审判管理改革的新思路。 
　　应然层面，笔者认为，在传统的法院内设机构中，由于没有专司审判管理职责的机构存在，在一定程度上影响了法院审判职能的发挥，并导致一系列问题。而审判管理权与法官审判权的分立，不仅有利于保障法官集中精力、公正行使审判权，还有利于审判管理的高效运作。
　　因此，法院应建立专门的审判管理组织，使其具有超然的地位、成为协调部门之间关系的平台和枢纽、是最公正的评价者、最及时的反馈者。作为审判信息流动中心、监控中心，上对院长、审判委员会负责并报告工作，下对立案、审判、执行等审判流程的各个环节进行动态跟踪和信息整合，着力加强对各个业务部门之间的沟通与协调，对案件的立案、分流、审判、执行、送达等各个环节进行全方位协调、监控，统一指挥，充分利用各方资源，形成程序控制的闭合环路管理。
　　实然层面，笔者认为，赋予审判管理组织的职能主要包括：审判管理规范文件的起草、审判流程管理、案件质量日常评查职能，司法统计、审判运行态势分析等审判事务管理职能以及涉及全院不同业务部门之间的审判管理事务、上下级法院之间的审判管理工作的组织协调职能。
　　此外，笔者还以广州市萝岗区人民法院的实践为例，论述借鉴ISO9000族国际质量管理标准，建立审判管理组织的运作机制，即建立一套相对完善的工作规范体系，实行过程控制；关注审判质量和效率评价工作中的重点内容，实行量化管理；遵循PDCA循环模型，实现持续改进，是一种行之有效的法院审判管理改革的新思路。
（全文共11520字）

　　引言：公正与效率视角下的审判管理
　　随着中国经济的飞跃式发展，经济发展的不平衡性和市场规则的不完备，利益冲突的加大和社会防范解决机制的滞后，使得大量诉讼涌向法院。这一方面，对于缺乏法治和诉讼传统的中国是一个巨大的进步，但另一方面，由于司法资源的严重稀缺，司法公正与效率将受到严峻的挑战。面对困境，当法学界在研究传统的法律制度并力图对其加以科学化的整合与创制的时候，实务界更多地注意到我国当前的现实情况，他们关注的是如何在现行法律制度框架内，充分运用审判管理手段，合理配置司法资源，以寻找公正和效率的最佳结合点，以最经济的司法成本获取最大的司法效益。
　　审判管理是指人民法院运用计划、组织、指挥和制约等方法，协调并控制审判工作的流程，规范并监督审判组织的行为，以保证审判工作严格依据法律法规公开、公正、高效、有序地运行。审判管理的目的在于寻求一种使有限的司法资源得到合理配置，能够促进实现司法公正与效率的途径。可见，审判管理是一项基础工作，它不仅关系到审判权的规范运作，而且直接关系到司法所追求的公正与效率的价值目标的实现。
　　然而，目前法学界还普遍存在这样的认识：对案件审判活动进行管理，即审判管理本身是违背现代司法理念的。 因为现代司法理念的核心之一是司法独立，除非法律（包括法官职业纪律）规定，法官独立审判不必受到其他任何约束，而审判管理必将影响法官的独立审判。笔者认为，此种认识未必合理。现代司法理念的众多核心要素中应当以司法公正为第一要素。法官独立审判的要旨在于避免不正当的干扰以追求审判公正。“司法独立并不是说要让法官的权力更大，而是说要尽量减少那些可能影响司法公正的因素对法官办案的影响。” 审判管理显然不应等同于“不正当的干扰”。因此，在我国目前所处的发展阶段，法院通过加强审判管理来促进司法公正、提高审判效率，是必要而且可行的。
　　审判管理能促进司法公正。现代诉讼中，诉讼当事人对于在诉讼中受到公平对待寄予了更高的期望，他们更加重视诉讼过程的公正性以及法院在审理案件时的中立性。 因此，对于法院行使司法审判权的程序化控制，已逐渐成为法院权威和裁判公信力的重要保障。而审判管理正是这样一种符合审判规律，确保司法公正的机制。通过系统化的管理，使案件从立案时就进入了有序运作的轨道，大大增强了案件审理的公开度和透明度，减少了影响案件公正审理的各种不正当因素的发生几率，对法院司法权行使的正当化大有裨益。
　　审判管理能提高审判效率。司法资源的有限性与当事人纠纷的无限性之间始终存在着不可调和的矛盾和冲突，在社会纠纷不可能呈现逆向性下降的情况下，只有通过合理分配有限的司法资源，才能加快司法权运作的节奏。司法资源的合理化配置，在个案中表现为诉讼成本的降低。这种诉讼成本不仅包括诉讼当事人的诉讼成本，还包括作为中立裁判者的法院的诉讼成本。因此，提高司法效率，降低诉讼成本，是对法院行使司法权的必然要求。在司法资源有限的条件下，降低诉讼成本的唯一手段就是科学的审判管理。管理的基础在于有一个制度化体系，一个结构合理、层次分明的管理体系才能发挥其最大的效能，审判管理亦是如此。法院行使司法权的过程，必然是一个按照严格的程序制度运行的过程，这种程序制度作为一个管理系统，在科学化运作的情况下，从而能发挥规模效应，提高审判效率。 
　　因此，在相当长的时期内，法院应通过增强审判管理能力来提高实现“公正与效率”的水平。“如果不强化审判管理，司法公正与效率的主题很难实现。” 然而，笔者发现，目前对审判管理改革的理论探讨，集中于对程序运作的理论思考和审判质量的原则性关注，而少见对审判管理的运作执行主体即审判管理组织的单独设置问题的系统论述。法院作为一个整体性的审判组织，其内部构造甚至包括一些与其审判职能并不直接相关的部分，但其构建的合理性程度也会对法院的审判职能产生制度性的或非制度性的影响，甚至会异化法院的审判功能。 在传统的法院内设机构中，由于没有专司审判管理职责的机构存在，实际上也在一定程度上影响了法院审判职能的发挥。 
　　鉴于此，本文将从目前法院内设机构中审判管理组织缺位的现状入手，先对法院审判管理组织的合理设置问题作应然性考察，然后对其职能分配和运作机制作实然性构造，以期提供一种法院审判管理改革的新思路。 
　　应然性考察：法院应合理设置专门的审判管理组织
　　一、现实必要性：审判管理组织的缺位
　　法院管理可以分为对人员的管理、对财物的管理和对审判业务的管理三个方面。对于人员和财物历来就有政治部门和机关事务部门专门从事管理工作，而对审判业务则少见专门的机构进行管理。许多法院将审判管理职能作为其他内设机构的附属职能，具体做法不一：多数法院将审判流程管理职能赋予立案庭、将案件质量评查职能赋予审判监督庭；有的法院设置审判委员会专职委员行使审判管理职能； 有的法院成立审判委员会办公室这一常设机构，负责审判管理。 只有少数“先行者”已尝试在法院内设机构中，增设专门的审判管理组织：如北京海淀区人民法院的“审判管理办公室”；河南省登封市人民法院的“审务监控评价中心”；成都高新区人民法院的“审判管理中心”。由此，引发我们的深刻反思与审视，司法实践中审判管理组织的缺位已经并必将导致如下问题：
　　1、审判业务工作与管理工作职能交叉，导致管理职能弱化。
　　审判庭的庭长乃至法官既要进行独立、庄重、严谨的审判活动，又要负责事无巨细的管理工作，其结果是审判工作冲淡了管理工作，主要业务排挤了繁杂事务。以审判工作为主的审判庭，一般会对管理工作理所当然抱有不重视的心态，加之由熟悉审判业务而不擅长管理的法官扬短避长去从事管理工作，管理职能的弱化从而进一步导致审判庭在审判业务管理方面出现混乱情况。 
　　2、管理职责分散，导致管理活动的难以协调甚至落空。
　　目前，我国法院大多按照行政化方式设置审判业务庭，“业务庭的划分及收案范围缺乏统一的标准和科学性，导致彼此交叉、职能模糊、机构重叠、人员增多、力量分散”， 管理职责又分散在各审判业务庭的庭长、分管院长等手中。而审判管理中普遍存在的诸如案卷移送、诉讼环节中的协调等问题均涉及不同的审判业务庭，这些庭又分别由不同院领导分管。庭长与庭长、院领导与院领导之间并无正常的沟通渠道，也无共有的协调机制，难免导致一些涉及不同审判业务庭的管理活动因无法协调而落空。 
　　3、内部管理规章制度不健全，与诉讼法律法规不衔接、不配套。
　　诉讼法律法规虽然对法院的基本诉讼程序作了明确规定，但要将这些程序规定具体落实到操作中，仍然需要完整、配套的制度和措施加以明确和细化。一方面，由于管理工作分散在各个部门，不能形成规模；缺乏统一的管理机构，使管理成为审判庭的一种附属职能，所以很难制定出一套与诉讼法律法规相配套的内部管理规章制度。另一方面，由于这种混杂的管理模式所表现出来的管理上的分散性、操作上的无序性和心理上的随意性，恰恰顺应了普通人追求自由和惰性的本能，使得管理者失去制定配套制度和措施的积极性。
　　4、缺乏应有的公开机制和监督机制。
　　从诉讼法律法规的要求来讲，法院审判活动应公开、透明。但由于内部管理规章制度不健全，使得没有一个可供公开的内部操作规范，从而无法提供一个透明的衡量是否公平或公正、是否合法或违规的标准。诸如案件审理期间的各个环节是否严格遵守时限等问题，连管理者自己也不一定能阐述清楚，案件的当事人更无从得知。因而使当事人甚至社会各界对法院审判活动的公平、公正产生合理怀疑，使审判机关的公信力大打折扣。出于同一原因，造成在内部操作上很难进行监督，实际上也缺乏专门的机构进行必要的、长效的监督，对审判质量和效率的监督控制力度不够。 
　　二、理论必要性：审判管理权与法官审判权的分立 
　　从法学理论上看，审判管理权和法官审判权都是司法审判权的下位概念，司法审判权只有通过依法、公正、独立地运作，才能体现和发挥法院所独有的审判职能。所谓审判管理权，是指法院内负有领导、管理职责的人和部门依法享有的对审判活动的监督管理的职权。从权能上讲，审判管理权是指法院在组织实施案件审判和各项管理措施中，进行宏观、微观两方面的指导、监督和管理的行政性职权。所谓法官审判权，是指各级法官个人在合议庭或独任审判中，依法享有对案件进行审理和裁判的职权。法官审判权，从国家法律实施和司法权运作方面看，带有公权力的特点，所以，它属于权力；从法官自主审理和裁判案件并取得一定工作利益方面看，又带有权利和利益的特点。法官审判权是法院审判权的具体体现，是对审判机关职能的具体化。
　　由此可见，审判管理权的内涵在于管理和监督，即享有审判管理权的法官依法对案件的受理、审判和执行进行直接管理或间接管理的权力。审判管理的具体内容包括制订各种规章制度，落实各项工作措施，建立和调整审判工作运行机制，设置审判活动运行程序，考核案件审判和执行的质量、数量和效果等。从法院工作的总体上看，审判管理权及其行使是宏观性的，是针对法院可能存在的有法不依、执法不严、违法不究问题而进行的指导、协调、监督性工作。法官审判权的内涵在于依法、独立、公正地审理和裁判案件的程序及实体问题，审判权针对的是各种纠纷、争议的法律适用问题，其具体内容是正确操作诉讼和审判程序，调查有关证据，澄清案件事实，正确适用法律法规，作出公正裁判（其中还应当包含公正执行案件）。法官审判权是法院职权活动中的微观部分，法院依法、独立、公正行使审判权的过程只有通过法官的活动得以直观展现。因此，审判管理权与法官审判权的分立，不仅有利于审判管理的高效运作，还有利于保障法官集中精力、公正行使审判权。 
　　三、设置审判管理组织应当遵循的原则 
　　1、分权原则。法官拥有完整的审判权是保障司法公正的要求，但权力必须有制约。分权不是肢解审判权，而是将审判管理权分离出来，在一些容易出现影响公正和效率的环节，对程序控制权加以监督，但决定权仍然由法官掌握。审判管理权不能取代法官对诉讼指挥管理的审判权。这种分权是对审判流程各节点实时监控的信息式分权，是对审判权的监督、保护和促进。
　　2、效益原则。管理必然产生成本。当前，社会正处于矛盾凸显期，需要大量的司法资源化解纠纷，实践公正高效。从各级法院的工作实际来看，司法资源异常紧缺，控制合理的管理成本显得尤为必要。加强审判管理不能以过多占用审判资源为代价，如一个法官办案、三个人监督的方式就有违效益的取向。管理学的“拉绳效应”表明，多头管理常常使管理流于形式，1+1常常小于2。
　　3、扁平化原则。现行审判管理结构是“金字塔”式的，带有很强的行政化特征，造成管理成本偏大。一方面，院长、庭长是“官”，提拔一个优秀法官，就意味着损失一个优秀审判资源；另一方面，采取层级负责制，指挥链过长，信息传递不畅。如案件的审理时间常耗在等待某个领导的汇报、研究、决定上；上级要求不能有效传递到法官层级等等。因此，应积极推进行政化的“金字塔”式审判管理结构模式扁平化，其目的在于：一是让更多的人力资源投入到审判一线，降低管理成本和工作成本；而是减少管理层次，尽量形成一条最短的指挥链，降低管理跨度。 
　　基于上述原则，我们需要建立一个专门的审判管理组织，作为审判信息流动中心、监控中心，上对院长、审判委员会负责并报告工作，下对立案、审判、执行等审判流程的各个环节进行动态跟踪和信息整合，着力加强对各个业务部门之间的沟通与协调，对案件的立案、分流、审判、执行、送达等各个环节进行全方位协调、监控，统一指挥，充分利用各方资源，形成程序控制的闭合环路管理。同时，专门的审判管理组织应当明确管理的范围、职责，既要实时管理，也要对管理的各类信息进行收集、汇总，及时对审判动态进行分析。
　　据此，专门的审判管理组织应具备以下特点：第一，审判管理组织的地位超然。该机构应当具有相对的独立性，处于一个相对超脱的地位，对法律法规的要求在案件审判过程中的落实情况实施监督，发现问题及时纠正，为流程控制和审判质量提供有力保障。第二，审判管理组织应成为协调部门之间关系的平台和枢纽。正是由于审判管理组织的超然地位，使其方便地充当了各业务部门的中间人，使平行部门间的监督制约途径更为顺畅，一旦出现问题，审判管理部门又成为了最好的调停人，能以第三人的身份协调各部门之间的关系。第三，审判管理组织应该是最公正的评价者。审判管理自然涉及到对案件的评价和考核，既然是评价，就不能置身其中，审判管理组织不得参与案件的实体审理，应站在中立的角度，对案件进行客观的评估，从而真实地反映审判质量。第四，审判管理组织还应是最及时的反馈者。审判管理组织定期收集、汇总各类案件信息，对审判动态进行分析论证，从而完成了管理机制的终局反馈功能，为领导决策提供参考依据。 
　　当然，考虑到各级法院人少案多的特点，不宜设置太多的人员，而应当整合有效资源，充分发挥信息科技的作用，提高管理效率。要选配最佳人员，设定最佳人数，明确每一位管理人员的管理职责，以最大限度地降低工作成本，提高管理效益。因此，我们设计的管理结构是以信息化为纽带，以事务管理为中心，跨越部门和职能界限的一种混合型模式：（见下图）

　　这一模式下，院长（审判委员会）通过审判管理组织对审判工作进行管理，审判管理组织通过信息系统对法官审判和审判事务的统一实施进行节点监控和质量控制。这种管理结构模式的特点在于：一是减少了中间管理层，节约了人力资源。二是法官作为工作团队的中心，具有团队决策权。也就是说，建立以法官为中心、法官助理等共同组成的团队组织，以之取代在部门层级管理下的法官工作制。三是立案部门不是管理层级，是保障、服务审判的部门。四是审判监督部门是审理再审以及申诉复查等案件的审判部门，不是管理部门。五是整个组织结构通过信息化实现管理目标，具有管理工作透明化的特征。通过这种横向的、网络化的“无边界组织”结构，管理跨度更大，中间管理层次更少，使院长（审判委员会）能更有效、更具效率的加强审判管理工作，也有利于提高法官的工作积极性和责任心。 
　　实然性构造：审判管理组织的职能分配和运作机制
　　一、审判管理组织的职能分配 
　　如前文所述，传统的法院组织结构中，没有专门、独立的审判管理组织，多数法院将审判流程管理职能赋予立案庭、将案件质量评查职能赋予审判监督庭。而少数已增设专门审判管理组织的法院，赋予其实施的职能亦大有不同：
　　1、北京海淀区人民法院的“审判管理办公室”，其具体职能包括：诉讼引导、诉讼材料收转、办理上诉手续、办理公示催告与支付令、诉讼保全、先予执行、评估鉴定、评估拍卖、审判监督等12项内容。 
　　2、河南省登封市人民法院的“审务监控评价中心”，其具体职能是：作为审判信息流动中心、监督中心、审判人员绩效管理中心，居于整个审判管理矩阵中的枢纽点，上对院长、审判委员会负责并报告工作，下对立案、审判、执行等审判流程的各个环节进行动态跟踪和信息整合，着力加强法院各个职能部门之间的横向沟通与协调，对案件的立案、分流、审判、执行、送达等审判工作流程的各个环节进行全方位地协调、监控。 
　　3、成都高新区人民法院的“审判管理中心”，其管理职责归纳起来有三类：服务、保障、监督。其中服务性职责包括立案咨询、接待来信来访等；程序性职责包括立案、案件诉前保全、案件分案以及审判和执行案件的司法鉴定、评估等事项的委托等；监督性职责包括审判流程管理、案件质量评查、再审申诉案件，以及个案督查、国家赔偿案件的确定等。 
　　探讨究竟应合理赋予审判管理组织哪些职能，笔者认为，以下几层关系有待进一步厘清：
　　1、将排期、送达、调查、保全等审判辅助性事务归于审判管理组织应行使的职能是否合理？
　　在上述几种模式中，除河南省登封市人民法院的“审务监控评价中心”外，其余几种模式下，都将审判辅助性工作职能赋予了审判管理组织。从有关资料看， 将以上职能归入审判管理组织的本意，是将与实体裁判无关或关系不大的一切程序性和辅助性事务从法官手中分离出来，让法官只拥有实体审理的诉讼指挥权以及最终的裁判权，以起到分权制衡的作用，防止“先入为主”所导致的诉讼不公，并保证法官集中精力于开庭审理和裁判，提高审判效率。
但笔者认为，这种职责划分不仅悖于审判事务与审判管理事务的理论分类，而且悖于审判与审判管理的实践操作。其弊端一是过多的分权使审判的环节增多，不利于当事人诉讼；二是造成审判部门与审判管理部门之间的工作频繁交涉和配合，反而导致审判效率下降；三是完全割裂诉讼程序与实体裁判的关系，法官失去了对诉讼程序的控制权，不符合审判规律。事实上，审判管理与审判工作的分离，并不排除审判部门对部分属于审判本身的行政事务进行管理，关键是看这些事务划归哪个部门更能有利于法官作出公正的裁判，更便于当事人诉讼，更能减少审判和管理成本，更能提高审判和管理的效率，同时不会导致权力的滥用。因此不必将审判管理与审判的分离极端化，由审判管理机构对审判工作进行大一统管理。排期、送达、调查、保全等辅助性事务属于审判类职责与行政类职责相交叉的职责，但它们与审判工作的关联性更强，而且这些程序中获得的信息往往有助于此后案件的审理，如是否有调解基础，能否发掘更深层的证据材料等。法官应当拥有对案件审理中的程序控制权，以保障法官对审判权的完整掌控。况且，这些职责可交由书记员或法官助理行使，并不会为法官带来过多的事务性工作负担。事实上，经过实践，不少法院也已经发现这种做法在操作上的不便，纷纷不堪其烦，并将排期、送达、调查、保全等工作交回了审判部门。
　　2、审判流程管理的职能由立案庭行使是否合理？
　　2003年，最高人民法院在第一次全国法院立案工作会议上，明确了立案庭的三项职能：一是各类案件的审查立案及相关程序性工作，二是各类申诉和申请再审案件的审查与立案，以及信访工作，三是组织实施和参与审判工作流程管理。前二项是立案庭的传统职能，第三项则是“大立案”改革思路下赋予立案庭的新职责。 可见，此次会议是将审判管理中的流程管理的职能明确到立案庭。而实践中，由立案庭实施审判流程管理职能已是全国法院比较普遍的做法，立案庭的这种管理职能已得到实践的普遍认可， 一些实务界人士也认为立案庭是承担审判流程管理的最佳职能部门，理由是立案庭是负责立案的职能部门，审判期限和立案工作密切相关，计算机智能化管理为立案庭承担审判流程管理职能提供了重要的管理手段。
　　但是，笔者认为，这种“大立案”管理模式至少有以下两点弊端和缺陷：一是管理权力的来源不合理。立案庭在设立之初是法院内设的业务庭，职能是办理案件的立案手续。如果将审判流程管理的职权划归立案庭，立案庭对该职权的取得既无法律规定，也无权威机构的授权，立案庭的管理名不正、言不顺。二是立案庭对审判流程进行管理时，立案庭的立案职能与审判管理职能交叉、界限不清。立案是审判流程中的环节之一，审判管理是对包括立案在内的所有流程环节的管理。立案庭同时具有审判管理职能、立案职能，难免发生角色冲突，形成自己监督、管理自己的格局。这种双重职能和地位，使其审判流程管理的职权弱化。
　　3、案件质量评查的职能由审判监督庭实施是否合理？
　　目前，不少法院将案件质量评查工作交由审判监督庭完成。这种做法在实践中并未遇到操作障碍，但在理论上是否可行，却有不同的看法。
　　赞成的观点认为，案件质量评查与审判监督虽然性质不同，但因二者统一于对案件审判质量的保障这一功能，由同一机构实施，并不存在理论上的和实质性的冲突，比如中国政法大学教授陈桂明就赞同“由审判监督庭作为评查工作的日常办事机构”。
　　反对观点认为，法院审判监督庭不宜行使案件质量评查职能，也即案件质量评查与审判监督不宜由同一机构实施。理由一是与审判监督庭的职能不相符，案件质量评查属于审判管理职能，审判监督则是法院的审判职能之一，两者性质不同；二是将导致审判权与审判管理权不分，与分权制衡原则不相符；三是会产生自己评查自己案件的问题，与监督不办案的原则不相符。 
　　笔者同意后一种意见，因为尽管案件质量评查和审判监督都具有案件审判质量保障的功能，但是，审判监督是诉讼程序以内的质量保证，而评查则是诉讼程序以外的、法院管理层面的质量保证。审判监督的主要职能是纠错，质量评查的主要职能是检验、评价和引导。评查不能代替审判监督程序的复查，不能以评查程序填补审判监督程序立法的不足。因此，在实际操作中，只有案件质量评查和审判监督职能分别由审判管理组织和审判监督庭行使，才能处理好二者的关系。
　　综上，审判管理组织作为审判信息流动中心、监督中心，应上对院长、审判委员会负责并报告工作，下对立案、审判、执行等审判流程的各个环节进行动态跟踪和信息整合，着力加强对各个业务部门之间的沟通与协调，对案件的立案、分流、审判、执行、送达等各个环节进行全方位协调、监控。因此，审判管理组织主要应承担两大类职能：
　　一是管理规范职能。主要承担审判管理规范文件的起草、审判流程管理、案件质量日常评查职能，司法统计、审判运行态势分析等审判事务管理职能。 
　　二是组织协调职能。即负责组织协调涉及全院不同业务部门的审判管理事务，以及上下级法院之间的审判管理工作等。 
　　二、审判管理组织的运作机制