(广州市萝岗区人民法院 2006年 ) 

(作者： 陈莹 )

　　论文提要：司法公信力是维护社会稳定的法治内容，在全社会形成尊重司法判决，树立司法最终裁判权威的氛围是司法改革的一项重要任务，本文选择从信访制度功能错位对司法公信力的影响这一角度来分析和论证司法公信力及其与信访制度的相关问题，是为了表明这样的一种法治观念：司法公信力是法治社会的必然要求，法律必须为全社会所尊重，司法审判机关及其作出的裁决必须为全社会所信赖和尊从。我们应改变现有的诉讼类信访案件按行政化信访处理的模式，将其纳入正常的审判程序之中并加以必要的限制。同时，让权力机关的监督、社会监督（媒体、社会成员）与法律监督结合起来，促进司法公正，提升司法公信力。就此，本文着重分析了信访功能错位对司法公信力影响的几个方面，阐述了司法公信力的一些内在要求和意义，并围绕司法公信力的提升，对我国信访制度功能的归位进行了一些粗略的思索。全文共1.08万字。
　　司法公信力是指司法机关及其裁判在公众中享有的威信以及被信赖、认同的程度。司法公信力的高低直接影响到司法是否能够有效运作并发挥其应有的作用和功能，也是衡量一个国家法治程度的标尺。目前，与法治社会的要求相比，我国的司法公信力还不高，严重影响了国家法治的功能。造成这种现象的原因是多方面的：有社会公众对法官素质、职业化程度的怀疑，有法院自身管理监督不力及由此产生的枉法裁判，有因审级制度的缺陷造成的大量上诉审法院对下级法院自由裁量范围内的判决随意改判等法院系统的内部因素；也有司法权地方化的外部影响等。这些复杂的原因交织在一起，造成了司法公信力流失的严重后果。其中，从建国之初就建立起来的我国所特有的信访制度发展至今，其最主要的功能已超出人民“政治参与”与“诉情”的范畴而转变为化解纠纷、实现救济。这种功能的错位已经直接影响到我国司法机关的正常裁判活动，对司法公信力的树立和提升造成了负面的影响。就此，本文拟对信访制度功能错位造成司法公信力流失的表现和原因做一些粗浅的分析。
　　一、信访制度的功能错位
　　（一）信访制度的功能及其演进。
　　信访制度是作为国家机器中的一种权力技术装置出现的，并成为我国政治制度架构中沟通国家机关与人民群众的制度性渠道，在建国初期具有深化政权合法化、对官僚体制的监控、化解剧烈社会矛盾、贯彻政策、实现社会动员等诸多的功能，起到了平衡社会与国家间信息和回应交换的作用。笔者认为，我国现行信访的功能基本可以界定为2个方面：一是公民政治参与和意愿表达的功能，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。二是权利救济的功能，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。
　　总的来说，信访制度及其功能的演变大致可分为三个阶段：一是1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受到政治运动的制约，每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人的问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。二是1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，信访的人数之多，解决问题之多，都是史无前例的，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。三是1982年2月至今的安定团结型信访。随着国家在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度最主要的功能已经由公民政治参与转变为化解纠纷、实现救济。 我们应当看到，在信访制度设计之初它就是处于我国的法律系统之外的，实际上是一种反映民情和解决民众要求和问题的“制度之外的制度”。
　　（二）信访制度功能错位的表现。
　　我国《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”这是公民运用信访进行政治参与的法定依据，它表明公民的信访权是一项宪法权利。因此，作为政治参与和意愿表达方式的信访，是不仅不能被取消而且应该强化的。但问题是，现实的信访制度期望强化和正在加强的并不是政治参与功能而是权利救济功能，尽管它在现实中也能解决公民的一些具体权利诉求问题，但如果从国家宪政体系和现代法治的角度来考量，信访的这种权利救济功能却是十分有害的，因为它的实现没有严格的程序而主要靠领导批示，是“人治”的结果。信访制度采取行政方式处理各类信访案件，包括许多涉法信访和本可以通过司法途径解决的信访案件，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，与作为法律转型目标的现代法治所要求的政法分离、司法独立、法律至上、程序正义等理念格格不入，对法治建设的努力具有较强的抵消作用，对司法公信力的树立也有较大的负面影响。所以，信访政治参与职能的不断弱化以及权利救济功能的突显，从根本上导致了我国信访制度功能的错位。
　　信访制度功能错位具体表现为：上访在很多人的眼里已经成为最后一根“救命稻草”。而上访所能纠正的错误、所能带来的“戏剧性”变化，通常具有强烈的轰动效应和强大的榜样力量。因此，虽然人们为此需要付出大量的财力、人力和物力，并且受到重视、得到的解决的概率也不高，但是人们还是执着于此，争取一线希望。于是乎，上访似乎成为人们追求正义的最后“武器”。但实际上，由于上访者很多，有关部门不可能一一处理，只能依据严重程度择其一二，于是，人们几乎就是在比试“谁更惨”——最惨的人才能受到领导的重视，才能受到正义的眷顾。因而，这不是依靠规则来解决所有的问题，而是依赖更高的权力来解决个别的问题。结果，在一些人争取到正义时，大多数人仍在苦苦寻求。 大多数群众认为：上访既可以反映民意，也可以调解矛盾，还可以裁判纠纷，几乎无所不及，无所不能。因而，信访的功能不是单一的，而是综合的，或者从反面讲，它是模糊不清的。人们受了委屈，遭了冤苦，自然而然想到这个向所有人开放的机构。通过信访制度，很多涉诉涉法问题离开了司法解决渠道而依赖于行政化的信访处理，这便是信访制度功能错位的突出的、具体的表现。
　　回顾一下我国信访制度的建立和发展历程，我们不难发现，它作为在我国全能主义政府时期一种收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面曾起到过一定的权利救济作用，但由于其运用政治手段处理社会矛盾的先天缺陷的存在，在各种矛盾日趋复杂的社会主义市场经济的今天，已经越来越表现出其无奈和无助，并在事实已膨胀成一个司法行政机构，实实在在地行使着司法行政的职能，与现代法治理念发生了种种矛盾冲突。对此，笔者认为，在信访制度原有存在的基础发生根本变化之后，于现代法治社会当中，我国信访制度之功能已远离当时制度设计的初衷，其已经发生错位，必须将信访的两项基本功能剥离开来，强化其政治参与功能而弱化权利救济功能。现行信访制度最大的问题是：“信访制度本质应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，相当于一个秘书的角色。但现在却成了老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。” 同时，法律的制定以及法院、法庭的设立，其首要的、根本的任务之一就是解决纠纷、实现司法救济，这是任何制度都不能逾越和替代的，这也是法治社会的应有之义。“法治社会，全社会都要尊重法律和法庭，学会把重要的疑难的问题交给法庭去处理；国家也应该把建设一个值得公众尊重的司法系统摆在重要的位置。” 因此，当前我国信访制度功能错位的影响力已经超越了信访制度的本身和单纯的行政领域，她的功能错位已深入地影响了我国法治社会发展的诸多方面。
　　二、信访功能错位对司法公信力影响之分析
　　司法公信力是司法机关及其裁判在公众中享有的威信以及被信赖和认同的程度，也是衡量一个国家法治程度的标尺，她的建立有很多复杂的内外部因素，笔者在本篇中不一一加以陈述，仅指出以下方面：司法公信力的生成要求法院必须具备充足的职能权威要素，这其中就包含了独立的司法权和终极性裁判权；另外，社会舆论在一定程度上也会影响到司法公信力。笔者认为，当前信访制度功能的错位这一现象，恰恰对我国司法权的独立、司法裁判权的终极性和社会舆论的引导发生了负面的影响作用。故此，本文仅仅选取这些方面和角度来分析信访制度的功能错位对我国司法公信力的影响，借以阐明：要树立和提高我国司法的公信力，对信访制度功能的矫正是我们其中的重任之一和当务之急。 
　　（一）信访功能错位对司法独立的影响。
　　司法独立是人类共同智慧的结晶，已被世界上大部分国家的宪法和法律规定为一项基本的原则。1993年世界人权大会一致通过了《维也纳行动纲领》，将司法独立列为实现人权和可持续发展的一项重要条件。 司法必须独立的原因在于：首先，司法独立能弥补司法权天然的软弱性 ，是司法权不受其他权力侵犯的必然要求。只有让司法职能独立于其他国家职能，才能使司法机关摆脱对其他国家机关的依附，司法权才不至于沦为其他国家权力的工具。其次，司法独立是司法公正的逻辑前提。司法公正是司法的核心目标之一，要实现司法公正，就必须保证司法机关在裁判案件时只服从法律，不受任何干涉。再次，司法权的独立性是司法权成为人民与国家、国家机关与国家机关之间纠纷裁判者的必要资格条件，是现代司法裁判区别于早期国家权力裁判的标志。由此可见，一国的司法要想获得较高的公信力，就必须首先解决司法独立的问题；反言之，任何对司法独立的干扰都将导致司法公信力的流失。
　　从我国法治建设的发展历史角度看，我国前二十多年法制建设主要是为了解决无法可依的问题，其重心不可避免地放在立法领域，因而司法独立问题并未受到应有的重视。我国历史上一直没有一个独立的司法机构存在的客观事实和我国以全国人民代表大会为最高权力机构的国家体制更使得司法独立成为一种异己的制度。而事实上，司法权是一个社会克服其内在矛盾和冲突以至危机的重要渠道，在一定意义上而言，它是释放社会内在压力的主要减压阀，是和谐社会的自我调节机制。 我国历史上长期缺乏这种独立于行政体系之外的纠纷解决机制和制度。古代的“法官”同时又是或主要是政府行政官员，包公、海瑞都首先是“父母官”，其次才是明察秋毫的裁判官。因此，我国传统文化中追求的是“为民做主的清官”和“明君”。我国现行的信访制度正是这种传统在当代的一种延续和继承，虽然它在纠纷解决中发挥了一定的积极作用，但也反映出信访对司法解决渠道的不习惯或不信任，对司法独立的某种排斥，有着行政与司法合而为一的深刻烙印。首先，现行的信访机构庞杂繁多，归口不一，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构，这就使得我们对其属性无法进行一个准确的定位（即其到底是权力、行政，抑或司法部门，又或兼而有之），因而难以形成一种正式的制度；其次，信访制度运作的过程中，矛盾和问题在信访部门得到反映，最后仍然要反馈到基层政府和司法部门来解决，这样一种“正式制度”与“制度外制度”错位的关联中，信访部门置换了大量本应该属于司法部门的救济职能，对司法救济原则的践行造成了干扰和影响，破坏了公民反映问题和诉求利益的制度化渠道，也对我国社会主义法治理念的树立带来负面的影响等；再者，一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人就开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正司法，由于其他部门的介入或党政领导的批示，法院等司法机关在裁判过程中不免承受案件以外的压力，影响审判的独立性，也从根本上影响了司法的公信力。对此，我们都应该做到和崇尚这一点：“法庭审判是理性的，需要依靠证据判断事实，需要依据法律确定相关惩罚标准，需要一个职业的专业化程度高的能够发现事实、熟悉法律并能依据事实和法律公正处理案件的忠于职守的法官队伍。” 简而言之，既然国家设立法院并为之配备大量专业化、职业化的法官队伍，就必须确保和强化其独立性、主导性，而不应有其他过多弱化、异化她的制度存在。 
　　随着与社会主义市场经济相配套的法律体系的初步建立，我国法制建设的重点必然转移到执法和司法领域。建立社会主义法治国家的目标的设立，使我们必须更加注重动态的法治秩序的建设，因为法治国家不仅需要一套法律体系和制度，更需要确立缘法而治的秩序、确定法律的权威和法治原则的精神，而这种秩序的出发点就是司法独立，落脚点就是司法公信力的广泛建立。信访制度出现于新中国建立之初，是新中国法律制度合法化中的一个环节，有着深厚的社会基础和意识形态基础，但其存在往往以抑制法律的自主性为代价。因为它敞开大门向民众提供了一种在法律系统外部解决问题的途径，同时它为党政机关对司法活动可能的不当干预提供了制度化空间和正当渠道。因此，信访制度在发展过程中的功能错位在一定程度上干扰了司法独立，影响了司法作为社会良性持续性发展的调节器的作用。
　　（二）信访功能错位对司法裁判终局性的影响。
　　司法的终局性是指法院对提交其裁决的争议享有最终决定权，法院作出的司法裁判，具有终局性的法律效力，除非修改宪法和法律，否则任何力量都不得动摇、推翻司法裁判。联合国《关于司法机关独立的基本原则》第4条规定：“不应对司法程序进行任何不适合或无根据的干涉；法院作出的司法裁决也不应加以修改。”终局性的司法裁判具有以下四个方面的效力：其一，公定力。即终局性的司法裁判被推定为公正的，不容置疑的。美国的杰克逊大法官说：“我们不是因为没有错误而成为终极权威，我们只是因为终极权威而没有错误。” 其二，确定力。经过终审性司法裁判所裁决的权利和义务是确定的，对双方当事人是有约束力的。“经过司法裁判所认定的事实关系和法律关系，都被一一贴上封条，成为无可动摇的真正的过去。” 双方当事人均可根据终局性司法裁判所确定的各自的权利义务去重新安排生活。其三，拘束力。终局性司法裁判作出后，当事人及法院都得受其拘束。当事人必须服从和履行裁判，不得更改裁判确定的内容，不得就已裁判的诉讼标的再提起诉讼，请求法院再行裁判；其他国家机关也负有尊重司法裁判的义务，无权更改司法裁判；法院自己也不得就已作出终局性裁判的案件再次进行裁判，也不得更改终局性裁判的内容，后诉法院（上级法院除外）要受前诉法院裁判得拘束，不得作出与前诉裁判相矛盾得裁判；除非法院遵循严格的限制后，才可以推翻先例。其四，执行力。终局性裁判还具有执行力，如果当事人不主动履行裁判，将招致国家强制力的制裁。 
　　司法的终局性是由司法的职能决定的。司法最基本的职能就是裁判纠纷，人们诉诸司法的目的是为了解决纠纷。因此终局性裁判一旦作出，即宣告纠纷的解决，不论争议各方是否满意，都必须尊重和服从裁判，这样才能平纷止争；否则，将会有无休止的争端，社会秩序将长期处于不稳定的状态。司法的终局性是司法公信力的必然要求，也是社会所应遵循的一个司法原则和大众所应有的一种司法理念。西谚曰：“诉讼应有结果，乃是共同的福祉。” 因此，赋予裁判终局性效力，是一切裁判内在的功能性要求，而“有错必纠”的理想化追求是无法实现的。更何况，在当前大众的法律水平普遍不高的情况下，不同的人对“错”的认识也是有很大差距的 ，尤其在纷繁复杂的法律问题之下谈何容易。而我们在法律职业化、专业化培养下的法官队伍，在运用其专业特长和依据当前所能掌握的事实、证据等条件下，相比社会大众，应是有更好的“辨错”和“纠错”能力的。哈特曾指出：“人们可能作出通过上诉更高更权威而纠正它的裁决的规定，但这必须终止于一个最后的权威性判决，尽管它是由可能会出错的人所做出的并将伴随着诚实的错误、滥用权力或违反适用规则的义务等同类风险。要以规则来作为纠正每一个违反规则的行为的规定是不可能的。” 并且这种追求也没有必要。从国家权力运行和法律秩序的逻辑构造来看，司法权是国家权力运行过程中的最后一道流程，司法裁判是国家权力运行到最后一个流程的结果，它是由司法机关代表国家，依据国家的法律，以国家的名义对纠纷作出的裁断，司法权的最后流程性和司法裁判的国家性共同决定了司法裁判的终局性。如果允许其他国家机关和制度设计挑战司法裁判的终局性，就会导致国家权力运作流程的紊乱和错序，而且没有理由认为其他国家机关所代表的国家高于司法机关所代表的国家，也没有理由认为其他国家机关比司法机关能更好的代表国家，其决定就一定比司法裁判更公正。相反，由具有专业法律知识的职业化法官严格依照法定的程序作出的司法裁判，显然更有可能符合客观真实。同时，从国家、社会有限资源的合理分配、有效利用上，以及越来越精细的社会分工上看，推崇司法裁决纠纷以及司法裁判的终局性也是符合诉讼经济的原则的。因此，没有必要让一个非专业化的机关去纠正一个专业机关所作出的决定。美国华盛顿特区联邦上诉法院首席法官爱德华兹在批评我国的司法裁判缺乏终局性时曾指出：“一个有效的司法制度的另一个重要因素是其判决的终局性，这正是中国司法制度目前缺乏的。首先也是最重要的一点是，司法制度的最重要宗旨之一是解决矛盾。如果一个解决方案可以没有时间限制并可以不同理由反复上诉和修改，那就阻碍了矛盾的解决。如果败诉方相信他们可以在另一个地方或另一级法院再次提起诉讼，他们就永远不会尊重法院的判决，并顽固地拒绝执行对其不利的判决。无休止的诉讼反映了，同时更刺激了对法院决定的不尊重，从而严重削弱了法院体系的效率。” 
从中我们不难看出，我国现行信访制度的存在正好为人们挑战司法裁判的终局性提供了博弈的空间。诉讼类信访是目前中国最叹为观止的奇特信访类型，大量申诉信访是针对已经终审生效的法院判决。2005年最高人民法院处理涉诉信访19695件（人次），地方各级人民法院共处理涉诉信访435547件（人次） ，为数之多，规模之大，不得不令人震惊和反思。涉诉信访还大量的涌向党委、政府、人大等机关，这些机关又将材料转批法院，或者直接批示处理意见，法院疲于应付，正常的诉讼秩序被扰乱。很多案件由于当事人的缠诉上访，法院为了维护社会稳定，不得不再审，由此造成案件一旦进入诉讼程序就很难结案，形成累讼，极大的破坏了司法裁判的终局性 。信访制度的这种功能错位，使得重审的启动常由党政机关等领导人干涉而发起，这种对个案的监督违背了独立审判原则，动摇了司法最终裁判权，缺乏宪法依据。固然这种个案监督在目前整体司法改革尚未启动时对于解决个别司法腐败的案件或审判质量不高的案件起到了一定的作用，但这绝不是最好的制度选择，其留下的一个很大的后患是社会矛盾始终处于变幻不定的不确定性状态，由此引起缠访滥访不断。这就形成了一个恶性循环的怪圈：一方面，通过比法律中“上诉”更广泛，更有“玄机”的制度性安排，法律正义的目标可以部分地得到实现；但另一方面，这一过程恰好是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的。 这对司法公信力的建立无疑是一个重大的打击。
　　（三）信访功能错位对社会舆论和大众的负面引导作用。
　　虽然通过信访解决的问题只有2‰ ，但通过个案的解决，媒体的宣传，舆论的引导，司法在各种力量干扰下的“风雨飘摇”，使司法公正越来越引起人们的怀疑，且对司法运作的不信任度还在不断地扩大并且具有向社会化扩散的倾向，使司法公信力越来越难以很好地树立起来。
　　众所周知，媒体和公众当然有监督法律实施的权利，这是人民当家做主的必然要求。但是，媒体和公众却不能代替法庭，超越法律，影响司法的公信力。 诚如学者们所言，“我们现在正在建设一个法治社会，罪与非罪，需要根据能够被证据证明的事实和法律来确定，而不是依据公众的激情、情绪与舆论。不能说谁的声音大，支持者众，谁就能够赢得审判。媒体和公众作为案件的局外人，所能够接触到的事实是有限的，对法律的了解同样是有限的，不可能承担起公正审判的任务；完成这个任务的，只能是法院设置的法庭。国家设立法院系统的目的，就是为了在纠纷的各方当事人之间安放一个中立的故而可能公正的裁判者，以制度的力量维护当事人的合法权利。” 从笔者观察的情况分析看，固然司法腐败和违法的审判的确不同程度地存在，但这不应该成为不尊重法庭的理由，我们不能在泼脏水时把小孩也丢出去。
　　同时，在我国现有信访“强大的”功能之下，社会大众习惯、信任和依赖信访解决渠道，不可避免地造成大量的社会矛盾涌向信访渠道，甚至不少信访者为了达到目的，在每年的党代会人代会“两会”期间以及国家其它重大庆典活动时期进行择机信访，三访现象愈演愈烈。这至少造成了这一种错误的社会导向：在我们覆盖面大而强势的信访功能引导之下，大众越来越信赖和寻求信访来解决大量原本应由法律解决的纠纷和问题，而大量的这些纠纷和问题的信访解决，就使政府也越来越信赖和强化信访的功能，这样政府就不由自主地引导大众追求信访来解决纠纷和问题了……于是乎，这一种恶性循环就产生了。这种恶性循环象滚雪球一样，越滚越大，形成了巨大的社会舆论效应，使更多人宁信访而不信法，更无司法的公信力而言。而且，党政及人大信访部门在处理涉及不服法院裁判的诉讼类信访时，将各级人民法院作为这类诉讼信访的责任归属单位，也存在严重的社会负面效应。在社会稳定的统一目标下，所有的法院在重大节庆和会议期间花费大量的人力、财力做诉讼类信访老户的稳定工作，在政府、社会和民众的眼里，法院已经成了相对信访人而言的另一方当事人，与政府部门或其他社会组织并没有什么不同。故此，在信访功能的这一错位下，其结果又必然是导致了司法公信力大大削弱。
　　三、对我国信访制度功能归位的几点思索
　　2005年5月1日起正式实施的新《信访条例》（以下简称《条例》）体现了国家对信访制度改革的高度重视。与以往不同是，新《条例》在信访事项的渠道、提出、受理、办理、督办以及法律责任方面都作出了重要修订，如：信访人可直面机关负责人，信访人凭证可查投诉、办理情况，重大疑难事项可公开听证， 建立全国信访信息机制，突出不得打击报复信访人，首次将信访工作纳入公务员考核等。这些措施对于理顺现行信访制度有着一定的作用，但它并没有对信访的功能起到很好的调整作用，即信访的功能错位仍被忽视了，问题依旧存在。通过目前信访体制这种非法治化体外循环的手段解决社会矛盾，无论矛盾纠纷是否得到真正解决，其对法治建设的效果却是负面的，对司法公信力建立的影响是极为消极的。
信访制度功能的错位必须要予以矫正和归位，司法公信力也必然要通过信访制度功能的归位得以建立。因此，我们应当考虑从信访制度的功能调整为切入点，改革现行的信访制度，以期通过这种改革或者观念的突破，促进我国司法公信力的建立和提升。
　　（一）司法机关中信访机构的逐步转化。
　　目前，各级司法部门都有信访工作组织或机构，专门负责处理群众来信来访。由于司法部门受理的都是涉诉信访，即均是涉及申诉，控告等方面，而这些内容的提出均有正常的法律程序可依，也有专门的司法部门及机构审查、受理。因此，无须在司法部门内部再重复地专门设立信访工作机构，使得信访与司法救济纠缠不清，彼此消耗。司法机关信访制度本身就是对于司法权威性和两审终审程序的挑战，是不符合现代司法原则的，要建立现代司法制度就必须对司法机关信访制度进行改革，应将现有的司法信访机构逐步转化为司法咨询机构，为群众提供司法指引，使他们加深对司法程序的正面认识，逐步树立司法的公信力。
　　（二）规范信访受理的内容。
　　我们必须规范信访的接受内容，捋清与司法的相互关系。可以通过对信访接受内容的规范，将信访与司法相冲突的可能性降低。信访制度既然被定位在表达民意和行政救济上，其接受内容就应该在于接受公民的批评和建议，应该还原其本身民情反映的功能，强化信访作为公民政治参与的制度化渠道，实现公民的政治参与的制度化和有序化，从法律上保障公民合法权力的行使，这也是我国信访制度及其功能的应有归位。在法治框架下把实际救济功能从信访制度中剥离出去，应该严格地把申诉和控告案件纳入司法渠道，特别是避免在法律决议尚未出来即开始上访的事件发生，将属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域，形成信访呈情与行政、司法救济程序上的有机对接，使其逐步纳入到国家法治体系中，从而有效地减少信访对司法公信力的消解作用和负面影响，引导社会大众对法律和司法的绝对信赖，切实树立司法裁判的权威，提升司法公信力。
　　（三）法律义务援助机制的培育。
　　在现行宪法和法律的框架内，积极探索有中国特色的法律援助制度才是解决社会矛盾、化解社会积怨的正确出路。中国社会的改革发展带来了社会结构的巨大变化，而社会结构变化的结果，除了提升了中国社会的整体进步外，还导致了社会分化的加剧，由此出现了一个庞大的社会弱势群体。加入到信访群体中来的大部分是处于社会边缘地带的弱势群体或者是可信访事件发生后而成为了弱势群体，农民在信访人群中占了大部分。他们当中的很大一部分因为文化水平不高对法律认识不够或者个人经济条件不允许而无法寻求法律的帮助，而实现信访制度改革的法治化目标，法律义务援助机构的介入是一条必由之路。让有社会责任感的律师参与信访接待工作，为政府机构积极提供法律意见，义务为信访群众解答涉法问题，对信访群众反映的程序性法律问题，引导其向有关部门投诉，对符合法律援助条件的信访群众提供法律援助。