(广州市萝岗区人民法院 2003年 ) 

(作者： 赖新华、余炳奎 )

　　论文提要：
　　本文从管理机制出发，确定法院改革要以实现公正与效率为终极目标，管理机制则是公正与效率的'高速公路'。根本问题是构建合理、有序的法院内部运行机制。通过改革创新解决内部运行机制的突出问题，通过强化管理优化司法资源配置，通过对各项工作任务的整合调配实现工作路径的融会贯通。结合实践，把法院工作类分为政务、事务、业务三类，相应地在机构上整合为三大块，其中业务类则以立、审、执调整设置，从而形成'三三'管理模式，遵循各类工作规律采取不同运行方式，同时采用量化管理方法，辅以多层次的监督措施，以保证运行机制高效运转，实现科学管理与效率和公正的良性互动。 

　　公正和效率是新世纪法院工作的主题。效率指的是投入与产出的关系，提高效率是管理的目的。管理还必须实现预定的目标，即追求工作的效果。效率涉及的是工作的方式，而效果涉及的是工作的结果。追求公正的效果，必须采取高效率的管理方式，实行对人力、物力、财力统一的、有序的、科学的集约型管理。
　　公正和效率，概括地说明了管理上结果与方式的关系。确保司法公正，提高司法效率，强化管理是最有效的保障措施。法院改革要以实现公正与效率为终极目标，管理机制便是公正与效率的'高速公路'。其根本问题，就是构建合理、有序的法院内部运行机制。在司法资源短缺的条件下，关注司法资源的有效利用，使效果产出最大化、最优化，解决有限的司法资源与不断增加的审判任务之间的矛盾。因此，必须通过改革创新解决内部运行机制的突出问题，通过强化管理优化配置司法资源，同时对各项工作任务进行整合调配，互相协调，实现工作路径的融会贯通。从而保证运行机制高效运转，实现科学管理与效率和公正的良性互动。
　　一、根据工作性质，实行分类集中管理机制
　　管理必须区分工作性质，理顺法院内部工作关系，发挥法院内在功能优势和结构效用。在管理程序的安排上要力求以最小的司法成本投入实现社会效果的最大化，使司法资源得到最优化的配置，形成一整套保证办理案件公正、高效、规范的运行机制。因此，应当实行分类集中管理模式。
　　法院是国家的审判机关，其固有的功能，即通过审判解决纠纷。其功能的实施需要一系列配套制度加以保障，否则独立审判只能是缥缈的空中楼阁。因而，法院的设立，不可避免的带来一系列的行政事务。尤其，法院作为政治社会为各种社会主体提供和平解决冲突的载体，应当接受并且必须加强执政党的领导，所以也带来了一系列的党务工作。这些配套制度，既包括法院对司法资源占有的自主性的导向作用，也包括确保法院占有司法资源的充分性和组织独立的保障作用。由此可见，法院工作呈现多类性的状态，并且彼此是不能互相替代和混合的。如果进行定性类分的话，法院的工作，大致可分为三类：一是政务性工作，包括政工、人事、纪检监察、教育培训等队伍建设方面的工作，综合文稿、信息、调研、宣传、联络、机要、秘书、全院性会务等全局性、综合性管理工作，及参与社会治安综合治理等工作。二是业务性工作，包括立案、审判、执行、审监、国家赔偿及信访等工作。三是事务性工作，包括计财管理、后勤保障、司法行政，工会福利，物资、设备管理，档案管理，法庭管理，文印工作，及文件收发等工作。
　　第一类工作，是统揽全局的根本性工作，具有主导性作用；第二类工作，是法院的重头戏，是基本的工作，也是法院职能作用得以发挥的依托；第三类工作，则是辅助性工作，发挥保障作用。有别于此，从宏观层面上，分三大模块集中管理，并以此为依托，进行内设机构的整合及工作任务的调配，显然是必要并且可行的，将更有利于昭示和凸现法院的审判功能，而内设机构职责的明晰，则有利于工作的相互协调，高效运转。
　　因此，并且根据开发区法院人员均比较精干的特点，在机构设置上，可按三大模块相应设置承担政务性工作机构、负责事务性工作机构，业务机构则按立、审、执设置，实现立、审、执分离的原则。而之所以可以这样配置，也是开发区法院另一特点所使然，目前开发区法院普遍受案量并不多，把内设机构及各项工作进行类分整合，不失为解决开发区法院人员短缺的有效途径，实践说明也是切实可行的。我院进行机构改革的同时，对内设机构及其工作职能进行合理地调配，既解决了人力不足的问题，运行起来也比较畅通，工作效率也比较高，取得了预期的效果。具体做法是：政治处、纪检组、监察室合署，负责政务类工作；办公室负责事务工作；立案庭、审判监督庭、信访办公室合署，负责信访、立案、审判监督、非诉案件的审理及流程管理工作；刑事审判庭、民事审判第一庭、第二庭、行政审判庭合署，负责各类诉讼案件的审判；执行局、法警大队合署，负责各类案件的执行，及警务工作。形成政务、事务、业务中的立、审、执的'三三制'运行机制。
　　二、遵循工作规律特点，采取不同运行方式
　　不同的工作有其不同的特点和规律。尊重客观规律，掌握事物的特点，是提高工作效率的有效途径。政务工作主要是掌握法院的整体情况，为领导提供咨询服务，应实行党组集体领导下的办公制度，及时完成院党组和领导交办的工作，全面提供领导决策需要的信息。事务工作，涉及对财、物的管理，在重大问题上，如重大设备、物资的购置，应实行决策与执行相分离原则，健全民主决策与监督程序，决策过程广泛听取干警意见，对采购行为及价格实施监督，提高决策、执行过程的透明度，可采取院长办公会议决策，事务机构实施，工会监督方式，强化行政管理的实效性。
　　业务工作，类归起来主要包括立案、审判、执行工作，必须遵循各项工作的规律、特点和需要，明确职责，区分业务工作中的裁判、执行职能与事务职能，把案件程序上的事务工作剥离出来统一办理。既分离又集中管理，以追求规模效率。
　　1、弱化立案审监机构的立案审查职能，强化案件的流程管理监督。法院业务的运作及功能的发挥都须依循一定的程序，而程序的妥当性与法院受理案件的被动性，是司法公正的重要特征之一。当事人向法院起诉、申诉，法院一般都进行严格立案审查的程序，有着明显的职权主义色彩。尊重当事人的处分权，是人权自由的体现、现代法制的理念。有权利就有诉权，应是立案工作要把握的准则。法院无权决定是否受理案件，只有当事人自己有权决定是否让法院审理自己的案件。因而，对于当事人的起诉、申诉，法院应是立足自我审查有否管辖权、而确定应否受理，而不必对当事人的诉权评头品足，改审查立案制为立案登记制。因为，受理并不意味着法院一概进行实体裁判。法院受理后依照程序法的规定可以区分不同情况作出驳回起诉、驳回申请、准许撤诉等处理。但在审理之前，则什么决定也不宜做。否则，将失去程序正当的价值，有悖于司法公正的理念。因此，立案工作应弱化审查职能，而是强化管理监督程序，建立以案件流程和质量评查为纵横的管理监督机制，形成涵盖案件办理全过程的效率控制和质量控制相结合的全方位管理。通过电脑网络把案件从立案、审理、宣判、执行、归档全过程的每一个环节都纳入管理。包括受理移交、审理期限、庭审质量、合议质量、裁判文书质量、卷宗质量、社会效果质量，上诉移送和接受退卷，各个执行环节，都进行跟踪管理，发挥事前、事中、事后管理监督作用。 
　　2、虚化审判庭的设置，突出个体法官的主裁地位。如前所述，将各类业务审判庭合署办公，仅设置一个审判庭。而且审判庭仅起到组织、统筹工作的作用，对于案件的裁判，应落实法官的权责。案件的审判，涉及对公民人身权利否定性评价和社会主体的利益调整，是一项业务性很强而又体现法官价值取向的综合性判断工作。审判权由法院行使，是个宪法性概念，其内容是依照国家法律、规则进行裁判。法官是审判权行使的具体操作者，其本质是一种找法作业，即在法律规则与事实之间作出合乎逻辑的裁判；是在法院行使审判权的氛围里具有合法性、科学性、技术性的具体的操作，而非抽象意义上的权利行使。并且这种技术操作，必须以娴熟的工艺为支撑。在法官这里就表现为应具备深厚的法律修养和丰富的社会阅历、工作经验。所以，在审判权的运作上，应摒弃法官审判仍在法院内部行政管理模式中运行的作法，杜绝审者不判、判者不审的残余现象，使审判权从行政管理中脱离出来，遵循独立裁判原则，强调主审法官负责制。因而在审判管理上，应由办案法官个体独立行使审判权，按照法官对法律的诚挚理解中立裁判。审判庭仅是法官工作的依托或者说是一个工作场所，不应对法官的裁判行为指手划脚，而是为法官的工作提供良好的高质量的服务，我们可以表述为'领导也是一种服务'，真正、真实地让法官按照案件的流程坐庭审案，专司案件的审理和裁判，摆脱事务工作，真正进入案情，走进法律殿堂，正确判断事实，准确适用法律，以保证案件质量，实现社会公平正义。但在人员配置上，应导入竞争机制，选拔优秀法官专事案件的审理与裁判，实行'精英'法官政策，在法院内部形成'金字塔'结构。这是保证个体法官中立、独立裁判质量的组织保障。
　　与此同时，设置法官前置性工作制度，实行法官助理制。让法官真正地摆脱程序事务工作，由法官助理完成庭前程序，负责案件的程序事务工作，包括组织证据交换和调查搜集证据、指导举证、各项送达工作及卷宗归档工作等。这是社会分工的需要，也是合理配置资源的有效途径。法院作为一个集合体，其人力资源的结构，总需要不同层次的人员构成，客观上在任何一个群体中，人材结构总有参差不齐的情况，这就是个体差别之所在。要达到人尽其才，才尽其用，就必须因人而异，让其从事不同层次的工作，这是合理配置、使用人才资源的价值取向。法官助理制正好解决这种分工问题，提高不同层次的人才资源的效用。从而能让精英法官充满睿智、平心静气、深思熟虑的平曲直、断是非。
　　3、淡化执行工作中限期履行的通知程序，强化执行工作的集中分权管理。实践中比较习惯的做法是受理执行申请后，即向被申请执行人发出执行通知书，责令其在七日内履行。然而，这种操作，有多此一举之嫌并且是无效率不经济的。一般而言，生效法律文书均有履行义务的期间，超过该期间不履行，即已构成不履行生效法律文书的义务。受理申请后向被执行人发出通知限期履行，显然出现了两个履行期，对之生效法律文书而言是矛盾并且是很不严肃的，使生效法律文书确定的时间充其量是作为权利人申请执行的开始时间和起算双倍罚息的时间，其权威性大打折扣。而且对于有意赖债者而言，通知其限期履行，无异?告知'其赶快转移财产。即使可以采取措施甚至对其进行制裁，但能否追回甚至能否查明其已转移的财产却未可知。就是如愿以偿，也必付出一定的工作量和经费为代价，因而是无效率不经济的。所以，要淡化发出执行通知的程序，而加强对执行工作的集中分权管理。因为，执行工作不同于审判，执行工作具有行政性特点。审判只能也只有交由法官个体审理，而执行工作需要多种措施的综合使用，需要通力合作才更有效率，应采取统筹安排，统一执行。一方面，采用成批案件定期召集申请执行人与被执行人听证会，增加执行工作透明度，增强强制执行的威慑力，通过申报控制可供执行财产，通过强化申请人提供执行线索的责任掌握可供执行财产，通过举报发现可供执行财产，把强制执行措施和程序落实到位，从而改变申请人对法院没法执行的不理解。另一方面，采用分权配合、集中突破执行方式。区分财产调查、强制执行、综合处理结案三组工作，既分工又合作，并穿插进行，发挥专项工作的规模效应。 
　　三、落实目标责任制，实行量化管理
　　目标是工作的方向，是工作目的性和计划性的依托，也是落实责任的基础。必须明确而且应当具体化，才具有可操作性。所以，目标责任制采取量化管理是必要的，以利于形成以岗位目标考核为中心的工作责任监督机制。可实行总目标下的分项目标量化管理。总目标即是确保办案的公正与高效。在强调效率和质量前提下，根据管理对象的不同分别确定各项工作的专项目标责任。要求管理对象必须恪尽职责，为优良成果而工作，而非仅为工作而工作，努力并且自觉、自愿地完成工作目标。工作目标实行量化指标管理，量化指标可采用时限要求、数量标准、质量标准和可操作、可衡量、可比较标准等多种形式。 
　　总的来讲：立案审监机构应快捷、准确、协调、全面完成其工作职责，流程管理监督不脱节。审判机构应通过正当程序，依照法定程序、证据规则、法律解释规则，依法认定法律事实，准确适用法律，公正裁判，保证办案质量，实现社会公平正义；制作法律文书要体现诉讼的全过程，列具证据客观清晰，叙述事实清楚，认证论理充分，适用法律论证合理，援引法条准确，文法结构规范，认定事实、裁判理由、处理结果之间具有内在逻辑性，达到交与当事人的判决书具有教科书的效果，让当事人有如上一堂生动的法律课的感受，赢得在理、输得服气。执行机构应找准执行突破口，争取主动，执行程序要到位，执行措施要切实可行，用足强制执行力但不滥用，按时执结，实现执行受、结案动态良性循环。事务工作要服务到位，保障有力、及时，管理措施落实。政务工作应努力营造造就政治强、业务精、品行好、作风硬的队伍的良好氛围，使实现司法公正和效率成为干警实现自身价值的自觉追求；加强宣传工作，塑造法院良好的社会形象。根据上述总的要求，进行定性和定量分析，进行细化，并按照百分比确定量化考核办法。 
　　四、改进监督方法，确保公正和效率的实现
　　监督是确保实现效率和公正的重要保证。必须改进监督方法，实行多层次的监督方式，落实责任，形成一种法治与德治并行的管理格局，形成一种自觉向上的法院人文环境。 
　　实行提起上诉案件包括维持、改判或发回重审案件的分析研究、评查制度。由审判监督部门进行评查，从正反两方面总结经验教训，报请主管院长进行通报。如果发现利用职权谋取物质或其他方面个人利益的，提请纪检监察部门查处，与违反法定程序或规则枉法裁判、违法执行同样，应受违法违纪、违法审判、违法执行的责任追究。即建立纪检监察与审判工作相联系的监督机制，实行纪检监察与审判监督的职能兼合，形成以纪检监察为主体的查处违法审判和实行错案追究的管人与管事相结合的综合监督机制。纪检监察工作与审判监督工作进行双轨运作管理，经审判委员会讨论决定提起再审程序的纳入审判工作管理，提起再审程序过程中的违法违纪监督工作纳入政务工作管理。实行业务工作管理委员会会议制度，统一监督立案、审判、执行、审监、国家赔偿等业务工作，及其组织、协调管理。实行司法行政管理委员会会议制度，统一监督政务、事务方面的工作。实行副院长对其主管业务范围的案件跟踪监督制度，副院长通过参审、参议、参执，听取请示或责令汇报等方式，对案件办理进行监督，严把质量关。 
　　除此之外，建立定期思想教育工作制度。提高干警的道德素质，形成自我约束机制，实现他律与自律的结合，把道德教育作为他律的一种补充和辅助，弥补制度难以制约或制约乏力的领域。道德教育要落实'三个代表'的要求，实现德化于自身、德化于本职、德化于社会的目标。教育每一位法官都应有一种使命感，都应本着公平正义的良知，自觉做到'无邪'、'无私'、'无欲'、'无畏'，始终体现公正的内涵，效率的外延。
　　概而言之，管理是一门科学，管理更是一门艺术。我们组织工作的过程，实质上也是一个管理的过程。如果我们把这个过程比喻是一个计算机程序的话，那么它应当具有计算机软件的功能，能够让每个上机操作的工作人员一点击鼠标，就能启动一项程序并且具有逻辑性地高速运转，而且永不感染病毒。这是构思管理机制的基本取向，并且应当不断地开发，不断地增强创新力，不断地增加科技含量,从而实现科学管理与公正效率的良性互动。