(广州市萝岗区人民法院 2003年 ) 

(作者： 牟延安 )

江泽民同志在党的十六大报告中提出，要推进司法体制改革，并强调指出：“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。” 这是司法体制改革的根本目标，是党和国家依据宪法和法律赋予司法机关的基本职责和神圣使命，也是建设社会主义政治文明的重要内容。而十六大报告在论述司法体制改革时，首先提到的改革任务就是完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制问题。十六大报告将法院机构设置体制改革的问题放在突出位置，是因为法院机构科学合理地设置，是确保社会主义司法制度在全社会实现公平和正义的前提条件和必要条件。然而当前，我国法院的机构设置还存在许多问题，尚需改进和完善。笔者就其中的法院机构设置的地方化、行政化问题略表拙见。
　　一、法院机构设置地方化现象严重。
　　《人民法院五年改革纲要》中指出，司法活动中的地方保护主义的产生、蔓延，已严重地危害到了我国社会主义法制的统一和权威。而究其法院地方化的根源在于：地方法院以行政区划为基础设置，各地法院需要向本级人大负责（每个行政区划都对应一个人大常委会），接受本级党委的领导，人、财、物均受制于本级政府及地方党委。即使现在我国在法院的准入门槛上有了大幅度的提高，大部分法院都遵照最高人民法院的要求，推行凡进法院必须参加公开录用考试的制度，但是法院自身是没有人事权的，其人事权掌握在本级人事局及地方党委组织部门手中,地方党政也可以因对法院人事权的掌控而硬性地将某些不符合法官法任职资格的人员塞进法院，另一方面法院的财政支出、工资、福利待遇也由当地的政府部门掌管，并且法官的工资、待遇的参照标准跟公务员几乎是一模一样的。因此在目前的政治体制下，虽然独立审判原则得到了宪法的承认，宪法也明确规定任何组织、个人及社会团体不得干涉法院的审判。但是正如美国著名学者汉密尔顿指出：“就人的本性而言，控制了一个人的生存权，就控制了一个人的意志。”而对于法院来说有何尝不是如此呢？正是因为我国各级法院的基本生存权（包括法官的生存权）都受制于地方，或者更进一步说其生存权掌握在地方党政的手中，因此地方法院向着各自的“地方”成了顺理成章的事。另外，加上各地法院的利益与地方经济状况休戚相关，以及因习惯于地方干涉而逐步形成的法律认识中的地方主义观念等因素，地方法院在判决过程中，从地方利益考虑出发，体现出地方保护主义，也就不足为怪了。
　　而要根除司法中的地方保护主义,革除法院机构设置的地方化，必须要重新整合司法权与地方行政权力的关系，对此必须确保两个方面的独立：
　　1、经费上的相对独立（包括法院的财政支出及法官的工资、福利待遇）。由于目前法院是按照行政区划设置,法院的经费来源于地方政府的供给,而经费是法院生存与发展的“血液”。因此有学者提出：法院要在经费上实现不受制于地方政府，可以通过省级统筹，甚至是中央统筹支付的方式予以保证。这样做的确可以在经费上独立于地方政府。但这样做不是很符合我国的国情，一方面这种财政安排无法克服地区经济差异和各地审判任务不一导致的分配均衡困难，尤其是当前我国东西部地区经济发展差距较大这样一个客观的现实；另一方面又要涉及“国家分级财政”体制的变动，涉及到方方面面的问题，难度大且并不可取。对此，笔者以为，我们可以参照当前我国中央银行在各地设立分行的做法：中央银行为了下面的分行的业务不受地方政府的干预，改变了原来按照行政区划逐级设置分行的做法。而在全国统一设立各分行，每个分行负责好几个省、市的银行业务，这样就避免了地方政府能非常容易的对银行业务实行干预。而我国的法院也完全可以不按照行政区划设置，我国在解放初期采用依地理概念在全国划分几个大区的做法或许很有借鉴意义。
　　2、人事上的相对独立。当前我国法院的人员编制由地方政府决定，法院的主要负责人由地方党委或人事部门向人大推荐的事实，导致了地方政府必然能通过对法院人事的掌控来对法院的独立审判施加影响。为此，有学者建议：“将省一级司法机关的主要负责人由地方党委或人事部门推荐改由最高人民法院和最高人民检察院党组推荐，实行省级以下司法机关的主要负责人由省级司法机关党组推荐的办法”。 对此，笔者以为，这种人事制度的改变能在当前的中国国情下尽可能的减少地方政府、党委对法院工作的干预和影响。
　　对于法院在财政与人事上的相对独立，尽量减少甚至避免行政对法院的干预，笔者以为除了以上所谈的，美国大法官安东宁·斯卡利亚的一些意见很值得借鉴：“法院如何才能不受行政和立法部门的控制和影响？最重要的一步是，对做出行政或立法部门不赞成的判决的法官，行政或立法部门无权进行惩罚。正是由于这个原因，美国宪法规定所有的联邦法官享有终身制。联邦法官可终身任职，只有通过繁复的弹劾程序(需经参议院听证)和只能因叛国、贿赂或其他‘严重罪行和行为不端’才能被解除职务。此外，法官任职期间的薪金不得降低。这两项措施——终身任职和薪金不得降低——排除了其他政治机构在法官做出它们不赞同的裁决时，可能对法官进行‘惩罚’的两个主要手段。” 虽然，我国与美国的国情不同，我国也不可能采用美国的“三权分立”的政治体制，但是在如何确保法院的独立以及法官的独立，美国的一些做法还是很值得我们探索和思考的。我们应该更多的从人的本性的角度去考虑法官—一个带有很强职业色彩的人的独立；应该从人的独立所需的条件的角度去考虑法院这样一个机构的独立所应具备的条件。
　　二、法院机构设置行政化色彩浓厚。
　　现代司法制度的一个重要特点就是司法的非行政化。由于受到政治文化传统和司法传统的制约，我国的法院机构设置带有明显的行政化色彩。其重要表现有以下两个方面：
　　1、审判权的行政化。
　　审判权与行政权的一个重要区别就是行政机关可以对行政事务进行积极而主动的干预，而法院则不应该采取主动的方式行事，审判权的行使需要以中立的方式行使。为了实现这种中立，在审前程序和审理过程中，法官必须保持应有的消极性，不可过于主动和积极。不仅如此，因为法官要裁判的事务往往涉及双方当事人之间的利益冲突，司法决策必将有一方败诉，即便判决本身的公正性毋庸置疑，但败诉当事人的不满和指责仍属无可厚非的正常情形。法官在司法过程中保持必要的消极将有助于减轻司法所承受的这种压力。“假如司法者采取主动的行为，试图积极地发现和解决社会中出现的或潜在的纠纷，势必将自己卷入当事人的冲突之中，难以保证公正的面目。” 目前，我国的法院采取的是审判委员会制和合议制，并且当合议庭意见不一致时，被当成疑难案件上报到审判委员会，由审判委员会做出决定，“审判委员会的决定，合议庭应当执行” ，而这种审判委员会及合议庭的设置有点类似于我国目前党委的民主集中制，而这种类似民主集中制的机构设置，往往容易导致司法机关主动去发现和解决社会中出现的或潜在的纠纷，扮演着类似行政机关的职责。另外一点，上下级法院的关系也类似于领导与被领导的行政关系，按照我国的相关法律规定：人民法院上下级关系是监督与被监督的关系（而非领导与被领导关系）。但是，这种监督的含义并不十分确定。事实上，下级法院往往和公安机关、检察机关一样，有问题会主动请示上级，上级法院也会主动地对下级法院的审理活动进行具体的指导 。这也导致审判权的无法独立，一审法院的结果往往就是二审法院的结果。
　　2、法院内部机构设置的行政化。
　　从当前法院的内部机构设置来看，法院机构设置的行政化相当严重：法官的考核、奖惩、升迁制度大都是参照了地方组织、人事部门的标准，而我国目前对法官及法院工作人员的管理实行的都是参照公务员管理。法官和其他法院工作人员一样被统称为“干警”，要参加各种级别的公务员培训，完全按照公务员的方式进行管理，法官按照公务员的标准享受工资和福利，进行考核、奖惩和晋升，所有的审判职务都有相应的行政级别。所以每个法院的领导及普通法官的背后都有相应的行政级别，并且其工资、福利及其他考核均按照其行政级别来决定。可以说在法院是法官背后的行政级别造成了法官之间的等级差距。以至于在上下级法院之间、法官与法官之间形成了事实上的领导关系。而法院的领导及法院各部门的领导往往决定着法官的考核成绩及升迁。这就在法院形成了从院长、副院长、庭长、副庭长到普通法官这样的一个等级体系，这种等级体系是按行政官员的阶次加以套用的。而行政性的官位甚至成为法官能力与水平高低的衡量器。法官对上级的依附性为司法不公提供了温床。只要是能和审案法官的上级挂上钩的都可以对审判产生影响，独立审判成为空谈。院长、庭长及审判委员会委员往往在很大程度上左右着一件案件的最终判决结果。
　　而目前在全国各地法院大量存在的领导审批制（这种领导审批制跟行政机关的领导审批几乎是一模一样的）更是我国当前法院机构设置行政化的一个突出表现。通过案件审批制，法院领导及业务庭乃至法院其他非业务部门领导通过对法官审判案件层层审核把关，有权对案件提出意见，甚至改变合议庭的决定，裁判文书也要经过院长、庭长审阅、签署后才发生效力，法官实质上成了事实调查官。这种管理实际是行政首长制度的缩影，严重违背了法官职业特点和审判规律，导致法官责任心不强，业务素质提高缓慢。
　　对于以上的情况笔者以为当前有学者提出的将法院的管理分为：“审判管理、党务管理、行政管理三大部分，分别设立审判管理部、党务管理部、后勤管理部三大机构。审判管理部负责案件流程、质量评查、错案追究、法律适用研究、案件档案、司法鉴定、司法警察警务、案件送达、审委会等工作。党务管理部负责人事任免、对内对外宣传教育、法院目标考核、党务管理等工作。后勤管理部负责行政管理、装备管理、车辆管理、财务管理、机要管理和文秘工作等。” 这种管理模式其实是很好的提出了在现阶段我国特殊国情的情况下如何最大限度的避免法院机构设置的行政化，其实，党务管理与行政管理部门的设立能将原来纠缠在各业务部门的党务及一些行政后勤工作从业务部门脱离出来，使业务部门能真正全身心的投入到审判工作中去。这也是肖扬院长所强调的“推进机关后勤服务社会化，将后勤服务职能在编制、机构、经费、人员上从行政序列划分出来，充分利用有限的人、财、物资源，按照职责明确、运转协调、办事高效、行为规范的要求，建立人民法院司法行政管理体系。” 
综上，当前我国的法院机构设置尚存在严重地方化、行政化的特点，如何在我国现阶段的特殊国情下，改进、完善我国法院的机构设置，进而实现江泽民同志在党的十六大报告中提出的“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。”是目前我国各级法院值得思考的一个问题。