(广州市萝岗区人民法院 2002年 ) 

(作者： 关欣 )

　　广东作为中国改革开放最早的省份，拥有四个国家级开发区，并先后在广州、惠州、湛江、茂名（省级开发区）设立了开发区法院。勿庸置疑，开发区法院的建立，为改善投资环境、开放市场、不断扩大对外开放、促进经济健康发展提供了无可替代的法律保障。然而开发区法院在几年来的实际运作中审判功能是否得以充分发挥？还存在那些制约开发区法院功能作用发挥的亟待解决的问题？在此不妨作个粗浅的探讨。
　　一、我省开发区法院目前在发挥审判职能方面存在的问题
　　1、审判力量与审判工作的开展状况不相称。我省各开发区法院都不同程度地存在审判力量与审判任务之间不协调的矛盾。(1)、在案件受理方面，从1998年至2000年3年的收案统计数据看，大亚湾开发区法院3年共受理案件766件，全院有审判人员24人，审判人员年平均办案仅8.7件；茂名水东开发区法院和广州经济技术开发区法院的受案数虽呈逐年上升趋势，但1998至2000年审判人员年人均办案数为30件左右；湛江开发区法院自2000年6月份成立半年来审理各类案件210件，其中支付令案件占了88件，按该院18个审判人员计，半年时间人均办案仅11件（上述案件数均含执行案件数），而广东省基层法院审判人员年人均办案100件是较为普遍的。可见，开发区法院的审判资源尚未得以充分利用。（2）、诉讼费收取方面，大亚湾法院1998年至2000年3年共收取诉讼费124.2万元，其中1999年仅收24.6万元；湛江开发区法院建院以来收诉讼费不到100万元，年收诉讼费较高的茂名水东开发区法院和广州经济技术开发区法院亦未突破250万元。按照最高法院关于诉讼费收支两条线的规定，虽然法院不可以直接支配使用诉讼费，但目前诉讼费仍是大部分基层法院各项开支的重要来源，同时也是开发区法院功能存在缺陷的一种反映。诉讼费偏低对开发区法院的运作无疑会带来不利影响。而案件数量的多少及案件级别管辖的状况则往往与诉讼费数额的高低成正比，据了解广州地区各基层法院诉讼费年收入一般在一千万元以上，相比之下开发区法院作为经济发达区域在受理案件的标的上没有体现其特点。（3）、在机构设置方面，我省开发区法院受人员编制限制，一般人员编制在五十人左右，但各项审判业务庭室和行政管理部门在机构设置上又与一般基层法院相似，刑事、民事、经济、行政、立案、审监、法警队以及政工、调研、财务、等均不可偏颇，而偏少的人员与常规性的机构设置很难形成协调合理的运作系统，造成审判庭室力量配置不足、行政部门人员又相对集中而实际上两方面力量配置都不够合理的艰难状态，机构设置与人员配置难以适应开发区所特有的案件重点、难点的特点，直接影响了开发区法院审判职能作用的发挥行政管理的运作。 
　　2、案件受理受级别管辖限制的情况比较突出。开发区法院受理案件数量低并不完全因为开发区的案件少，在开发区法院审判人员案件数量偏低的同时，各开发区有相当数量标的金额较大的案件由于级别管辖的限制致使开发区法院不能受理。其中湛江、水东、大亚湾开发区法院2000年均有数十余件200万元以上乃至超过1000万元的案件由于案件管辖的规定而必须由上一级法院审理。为此，湛江、水东、大亚湾开发区法院曾就级别管辖问题向上一级法院提出请求，除个别案件有特殊原因获准外，一般均因不符合粤高法发[1999]39号文件关于'广州、深圳市所辖的基层法院管辖争议标的的金额为600万元以下的案件'和'汕头、惠州、江门、湛江、茂名市所辖的基层法院管辖争议标的金额为200万元以下的案件'的规定而未获批准。广州经济技术开发区法院在案件的级别管辖上由于广州市中级法院对广州经济技术开发区法院提出的有关案件级别管辖的申请一般予以准许，所以因级别管辖规定影响案件受理的问题基本上能够得到解决。尽管开发区法院在案件的级别管辖上得到了上级法院的'关照'，但粤高法发『1999』39号文件并未对开发区法院的级别管辖作出相应的规定，因此，根据开发区案件的实际情况和开发区法院的功能，开发区法院的级别管辖问题应该在'立法'上予以明确和规范已是一项紧迫的任务。
　　3、案件管辖现状与'两便'精神相悖。受理案件要'便于法院审理，便于当事人诉讼'是人民法院的工作要求，开发区作为一个专属经济开发区域，其所在区域距市级行政中心都有相当距离，所管辖区域范围数十平方公里不等，但当事人在开发区发生的诉讼由于受级别管辖的限制，部分当事人所提起的一审诉讼案件也必须在上一级法院进行，如知识产权案件、涉及海关的行政案件等案件，开发区法院无权受理，对当事人的诉讼和法院的审理都带来不利的影响。
　　4、案件管辖与开发区的区域范围不一致。民诉法对地域管辖有明确规定，然而开发区的地域是随着开发的区域不断扩大和延伸而不断增加和变化的，从而导致开发区法院在案件的受理方面当事人提出异议的情况增多，特别是对行政管辖机构和司法管辖机构的建立尚未配套的地域，案件管辖争议解决的难度比较大，对开发区法院受案工作亦有较大影响，同时增加了当事人的讼累，耗费了诉讼时限。
　　二、开发区经济发展的需要决定了开发区法院审判工作的特点
开发区法院的设立是为适应开发区经济发展的需要应运而生的。开发区之所以要设立法院，一是基于开发区特殊的经济发展政策；二是基于开发区超前的经济发展规模；三是基于开发区特殊的地域环境。因此，开发区法院的功能与作用应该充分考虑其与开发区经济发展是否相适应、相协调。目前，开发区与一般行政区的主要区别和开发区法院审判功能存在缺陷的主要原因在于： 
　　（1）从经济项目审批权限看，开发区的经济项目审批权限远远高于一般同级别的行政区域。如广州经济技术开发区的经济项目审批权限与广东省相等，高达三千万美金。在这种发展格局下开发区的经济项目上千万元，甚至上亿元的投资项目并非少数。同时，发生纠纷的争议标的数额也往往较大，但开发区法院在案件的级别管辖上却与一般基层法院相同，这显然与开发区的经济发展要求不相协调。
　　（2）从国家对开发区所给予的优惠政策看，目前国家和地方给予开发区在海关、税收、进出口等各方面都有优于同级别的一般行政区域的优惠政策和管理办法。如对外商投资的生产性企业所得税减按15%征收，并从获利年度起享受'两免三减半'的优惠；在国家统一政策指导下自主经营区内的进出口贸易；在一定期限内，区内进口建筑器材，自用的交通工具和办公用品减免关税；在一定期限内，开发区的财政收入全部留着开发资金。对高新区还有诸多关于资金信贷和科学创新的优惠政策。但按最高法院关于案件专属管辖的规定，涉及海关、知识产权方面的案件开发区法院作为基层法院则没有管辖权。而随着开发区经济的发展和我国加入世贸进程的加快，此类案件必将逐渐增多，作为对开发区的经济发展提供最直接法律服务的开发区法院对此类案件却无权涉足。
　　（3）从开发区的自身特点看，开发区与一般经济区域相比，其最大的特点就在于开发区是以经济开发为中心的经济开发区域，其整个区域经济的发展表现为外资带动、出口拉动的特点，其目的是要通过创办开发区实现投资环境的局部优化，加大我国吸引外资和国外先进技术的步伐，扩大出口，学习国外的先进管理经验，在经济体制改革方面起到'试验田'的作用。一般说来，开发区的外资项目占80%以上，跨国公司、外资企业相对集中，经济案件和涉外案件较多，可见，经济案件及其相关案件应列为开发区法院的首要审判任务，与此相适应，上级法院应制定出与之相配套的级别管辖、地域管辖、指定管辖等法律规定或实施办法。否则长此以往将弱化开发区法院的审判功能，丧失建立开发区法院的实质意义。同时，开发区法院的审判工作务必要在适应开发区招商引资、创立良好投资环境、尤其是为开发区充分地正确运用相关优惠政策、不断地优化投资环境、解决经济开发在实际操作中的法律疑难问题以及对未来经济发展中将要涉及到的法律关系作出预测，并提出有针对性的、行之有效的决策意见，在某种意义上讲，这是经济全球化和法律全球化对开发区法院审判功能的必然挑战，也是开发区法院今后发展的生命力所在。
　　三、切实发挥开发区法院审判功能、适应开发区经济发展的设想
　　（1）、根据国务院、广东省关于开发区的管理机构行使所在地的市一级管理权限的规定，建议对开发区法院关于案件的级别管辖作出高于一般基层法院级别管辖的规定。具体在级别管辖的标准上建议参照山东省高级法院《关于第一审经济纠纷案件级别管辖的规定》'基层人民法院管辖诉讼标的的金额五十万元以下……''经济技术开发区人民法院管辖诉讼标的的金额五百万元以下的第一审国内经济纠纷案件和涉外、涉港澳台经济纠纷案件'的规定。此规定中，山东开发区法院案件的级别管辖高于基层法院十倍。我们广东的步伐应该迈得更大一些，可否把开发区法院的案件明确为一般情况下均由开发区法院管辖。对开发区范围内发生的涉及海关、知识产权以及重大刑事案件实行指定由开发区法院管辖。
　　（2）、在开发区法院的机构设置上，从开发区人员少的实际出发，在机构上不追求纵横对应，实行立、审、执三方面的专职机构，建立精简的审判机构和精干的审判队伍，并完善法官队伍的激励和淘汰机制。
　　（3）、强化法院为经济建设服务的职能，加大为开发区管理部门、各类企业提供法律服务的力度，在高效公正地审理好各类案件的同时，发挥审判与调研的重要作用，注重结合开发区经济发展中遇到的法律问题开展有针对性的调查研究，进一步突出开发区法院为经济建设服务的工作职能。
开发区法院审判功能的发挥与当前存在距离的缩短离不开上级法院的高度重视，离不开各级法院的共同努力。因而我们所应达成的共识是，开发区法院必须与其在经济建设中无可替代的、日益突出的重要地位相对应。